案例

某校食堂就餐人员600人左右，食堂工作人员10人，外请一级厨师5人，保洁员1人。一年水电费在6万元左右，开支总费用在10万元左右，主要由学校负担。学校作了关于食堂满意度和改进措施的问卷调查，发现教师和学生对食堂满意程度不高（发放问卷500份，收回有效问卷416份。关于食堂满意度的调查结果为：对食堂饭菜质量不满意的316人，认为食堂饭菜价格偏高的282人，对食堂服务态度不满意的146人。关于食堂改进途径的调查结果为：主张对食堂进行社会承包的264人，进行内部改进的142人。对食堂感到不满的方面有：饭菜品种少、食堂就餐环境差、服务态度不好等）。

根据调查结果，并结合上级精神，学校领导初步决定对食堂进行社会承包——通过市场形式来运作食堂经营权，吸收社会民间资本搞活食堂。

经过校职工代表大会讨论决定，食堂面向社会公开招标，采取租赁承包经营的企业化运作形式，既告别纯福利办伙食的经营模式，又不走以营利为目的的经营模式。不以承包费用多少作为确定承包商的依据，而注重审核投标方的资金能力、资质信誉、经营管理水平、技术水平、从业人员的素质及健康状况（必须具有卫生许可证、从业人员健康证、食品卫生知识培训证等）。学校领导进行了细致周密的部署：进行洽谈、实地考察、制定合同、利润合理分配。在食堂配套设施方面，如厨房设施、餐厅桌椅、餐具等，均由承包商承担，学校统一要求，以便形成整体化。承包商还需交纳风险抵押保证金5万元。学校根据在校生就餐数测算承包费，给承包商以足够空间使其利润控制在20％以内，第一年水、电费由学校承担，第二年学校承担水费，第三年承包商承担所有费用。承包商每月付给每位教师40元作为承包金，这样也解决了教师餐费补贴问题。（胡志伟）

思考题

1．根据学校对食堂满意度的问卷调查，你是否同意该校食堂社会化的管理模式？

2．试对食堂由学校集中管理和社会化管理进行利弊分析。

3．除招标投标外，食堂社会化还有哪些途径和形式？

4．请分析学校后勤产业化、社会化之后可能面临的新问题及其解决途径。

案例分析

随着我国社会主义市场经济结构的战略性调整以及高等学校后勤社会化改革的推行，我国中小学也同样面临着后勤服务模式落后、后勤社会化改革滞后、后勤负担沉重的状况。这些问题在很大程度上成为制约中小学发展的瓶颈。在案例中，该校针对食堂管理模式中存在的诸多问题，采取公开招标投标的方式运作食堂。食堂社会化管理是学校公共服务民营化的一种表现形式。

在讨论案例之前，首先要明确我国中小学食堂社会化管理是在什么样的社会背景下进行的。长期以来，由于落后的生产力形成了学校办小社会的格局。计划经济体制模式下的供求关系表现为纯行政的管理体制、福利性质的供给服务方式，以及人、财、物资源的按计划配置。这种计划经济性质的中小学后勤工作，在快速集中人、财、物力，建立中小学后勤保障方面，起到了积极的作用。然而，随着我国社会生产力的发展，中小学师生员工对服务的期望不断提高，这种缺乏合理的调节机制，分配上奉行平均主义的食堂管理模式不仅难以适应发展的需要，而且变成了制约学校发展的阻碍因素。具体表现为：一是使学校的经济包袱沉重，二是分散了学校领导的精力，三是低水平、小而全的管理模式造成了人财物资源的浪费。

在案例中，我们要讨论学校食堂社会化需要明确的几个问题。首先，要明确什么是“社会化”。社会化不仅是理论上的概念，更应具有具体内容。校园是个小社会、小市场。校外是个大社会、大市场，学校食堂社会化就是将食堂后勤纳入社会主义市场经济环境之中，使食堂后勤工作成为社会统一市场上具有教育特点的一个有机组成部分。这是将小社会和大社会融为一体的过程，必须坚持为学校教学和师生服务的宗旨。

其次，要明确食堂社会化的性质。食堂是学校后勤服务的主要内容，是保障教育、教学秩序正常运转必不可少的条件，是广大师生员工所必需的设施。学校进行食堂社会化改革，是使食堂服务更加符合市场规律的运作方式，以降低服务成本，逐步与市场经济接轨。通过社会化改革，提高食堂服务的质量和经济效益，实现资源的合理配置。但需要明确的是，食堂社会化面对的是师生这一特殊的消费群体，不能把经济效益放在第一位。单纯追求利润，就背离了学校后勤改革的方向和宗旨。必须把追求经济效益和社会效益统一起来，为师生员工办好事、办实事。

在案例中，学校采用招标、择优引进租赁承包经营模式。在食堂社会化改革的初期，租赁承包是一种典型的社会化模式。学校在尝试后勤社会化的过程中，必须完善招标投标的各个环节。因此，我们有必要讨论招标投标的重要步骤。服务合同的立约步骤大体包括以下12个方面：考虑实施合同外包、选择拟外包的服务、进行可行性研究、促进竞争、了解投标方意向和资质、规划雇员过渡、准备招标合同细则、进行公关活动、策划“管理者参与的竞争”、实施公平招标、评估标书和签约、监测评估和促进合同的履行。可以看出，食堂承包租赁是一个复杂的过程。除了处理和解决食堂合同承包的一些技术性问题，还要考虑一些政策性问题，如合同承包是否有立法保障，怎样保证招标过程公开、公正，如何实现投标过程中利益相关者的回避等。

在案例中，学校将食堂作为一项公益事业来抓，通过市场形式来运作食堂经营权，吸收社会、民间资本搞活食堂。因此，还必须考虑学校如何处理经营、管理与服务的关系。

案例中学校实行的是通过市场提供服务，学校自主选择，教委宏观调控，行业自主管理，教委、学校、社会共同监督的学校食堂社会化管理新模式。食堂社会化之后，经营、管理的模式、方式、方法都必须作相应的调整和改变。经营由原来的纯福利经营向微利经营、成本经营、效益经营过渡。管理由原来传统的单一行政管理向企业化管理模式靠拢。因此，食堂后勤化需要更新经营观念，改变经营方式，提高经营水平。

把食堂经营权通过招标投标的方式交给企业运作，这种新型的学校食堂经营方式必须通过科学的管理模式来实现。如果学校放松了对经营服务的管理，可能会导致企业把追求利润放在首位，而忽视了社会效益和公共服务性。

将食堂承包并不意味着学校放弃责任。学校的责任就是为师生员工提供良好的后勤保障。但合同承包可能会带来典型的委托代理问题，即所有权和经营权的分离。学校的目标和经营者的目标可能不一致。经营者追求的可能是更多的利润和其他收益，而学校追求的是社会效益和公共服务的满意。因此，学校把食堂经营权交出后，要强化管理。只有加强管理才能有效地进行经营和服务。要树立经营和管理并重的观念，处理好食堂经营、管理和服务的关系。学校也需要为减少经营者的投机行为而付出监督成本，防范由承包商的投机行为而带来的损失。

通过招标投标的方式将食堂承包只是学校后勤社会化的一种方式，还有诸如特许经营、补助、租赁等委托授权的手段和企业化管理、服务集团管理等模式。考虑到我国中小学管理的特殊性，目前中小学后勤管理还没有实现后勤服务集团化的模式，采用招标投标的方法将食堂租赁承包是一种比较普遍的社会化方式。

学校采用这一模式进行管理改革时，必须考虑到方方面面的因素，如明确产权、经营权和管理权的划分，明确食堂作为公共服务的福利性质，规范合同承包中的具体技术手段等。还要考虑到外部政策的因素和相关群体的利益调整，以实现规范化、科学化的管理，形成政府主导、学校参加、社会参与、市场引导的食堂社会化的良好局面。