有人认为，按照目的、过程、顾客、地区来进行组织分工，能提高管理效率。但是，我们在前面关于专业化的讨论中就已经非常清楚，这项原则显然存在内在的不一致性。因为，目的、过程、顾客和地区是相互排斥的组织化依据，无论从组织的哪个层次、哪个单位来看，要得到某种分工方式的好处，就必须牺牲其他三种方式的优点。例如，城市的大多数部门都是依据主要目的进行组织的，因此，医生、律师、工程师和统计学家，都不会分别组成一个完全由本专业人士构成的部门，而会根据专业需要分配到城市各个不同的部门中去。但是这样会失去依照过程进行组织的部分优势。

不过，在重大部门内按过程进行组织，能重新获得这些优势中的某些优势。譬如，公共事业部可以设置工程局；教育局可以设立学校卫生服务部门，作为其下属的主要单位之一。与此类似，在相对比较小的单位里，我们还可以按地区或顾客来划分部门。比方说，消防队可以在城市各区设置独立消防分队，福利局也可以在各区设有救济申请与核实办事处。但是所有主要类型的专业化分工不可能同时实现，因为处于组织的任何层级，都必须决定下一层级的分工，究竟是以主要目的、主要过程为依据，还是以顾客、地区为依据。

目的与顾客之间的选择困难

我们可以用一个保健处组织方式的例子来说明，按目的分工与按顾客分工是如何导致不同结果的。

（甲）为了预防疾病，维持卫生环境，公共卫生管理应包括下述内容：①人口动态统计；②儿童保健——孕育期、出生期、新生期、婴儿期、学前期和学龄期的保健计划；③传染病控制；④牛奶、食品和药物检查；⑤卫生检查；⑥化验服务；⑦健康教育。

让此保健部门为难的一大障碍是，它无权控制归县教委管理的学校卫生工作，因此在市县卫生单位负责执行的统一卫生计划中，上面说到的这个重要部分与其余部分之间几乎根本没有协调。因此，建议市、县与教委举行商谈，把所有学校卫生工作和拨款任务，转交给卫生单位。

（乙）对于现代学校来说，在孩子离家在学校的整个时期，孩子们的健康问题都由卫生部门来负责。卫生部门对他们主要有三大责任：①为孩子们接受技能、知识、品德教育做好准备；②为健康的课外活动提供便利条件；③照顾孩子们的身心健康，保证达到基本营养水准。

使教委为难的一大障碍是，除了在校用餐外，教委无法控制孩子们的健康和营养，因此在教委负责执行的儿童发展计划中，这个重要部分同其余部分之间几乎根本不能协调。因此，建议市、县与教委举行商谈，讨论把学龄儿童的全部保健工作转交给教委。

我们现在又一次陷入了进退两难的困境：要在两个同样有理的管理原则中选择一个。不过，目前的情况下不只包含这一个困难，因为进一步研究还会发现，在“目的”“过程”“顾客”“地区”等关键词的含义上还存在根本的模糊性。

关键词的多义

“目的”一词，可大致定义为一项活动所要达到的目标或终点；“过程”一词，可定义为实现某“目的”的一项手段。这样，执行某一过程就是为了实现某一目的。不过，目的本身，通常会安排成某种层级。打字员移动手指是为了打字；打字是为了撰写信件；撰写信件是为了回复询问。因此，写信是打字的目的，同时，写信也是回复询问这一目的的过程。由此可见，同一活动既可被描述成目的，也可被描述成过程。

就管理型组织来说，很容易举例说明这种模糊性。例如，一个卫生保健单位可被看作以保障社区的卫生健康为任务的目的型组织，也可以被视为运用医术执行任务的过程型组织。同样，教育单位既是目的型组织（为了教育），也是顾客型组织（为孩子们服务）；林业局也是如此，它既可以被当作目的型组织（为了保护森林），又可以被看成是过程型组织（管理森林），也可以被视为顾客型组织（为利用公共林区的伐木者、畜牧者服务），还可以被看作地区型组织（建立在公有森林区）。每当我们选用这些类型的具体解释时，就会发现它们之间的分界线确实非常模糊不清。

古利克说过8：“主要目的型组织，为的是把所有努力提供某种特定服务的人集中到一个大单位里。”但是，特定服务是指什么？消防是一个单纯的目的，还是它只是公共安全目的的一部分？抑或它包括防火、救火两个目的？思考这样的问题，我们必定得出一个结论，即世界上没有单纯目的这样的东西存在，也不存在单一职能（单一目的）型组织。究竟什么是单一职能，完全取决于语言描述和技巧运用。9假如英语中有一个综合性的词汇能包含两个子目的的意思，那么自然可以认为这两个子目的合起来才是单一目的。如果缺少这样一个词，那么两个子目的都应该是单一目的。另一方面，单独一种活动可以为多个目标服务，但由于这些目标在技术上（程序上）不可分割，所以人们就把这种活动当成单一功能或单一目的了。

我们在前面已经提到了目的呈现层级形式的事实，每个子目的都服务于更远、更综合的目的。这个事实有助于弄清目的与过程之间的关系。古利克说10：“主要过程型组织……趋向于把所有利用特定技能或技术工作的人，或者说把所有致力于特定专业的人，集中到同一个单位里。”我们看看一种简单的技能——打字。这是一种要求肌肉运动符合手段-目的协调的技能，只不过，它在手段-目的层级中的层级很低罢了。打出的信函内容与打字技能无关。这种技能仅仅是信函需要什么字母就迅速打出什么字母的能力。

因此，“目的”和“过程”只有程度上的不同，没有实质上的差别。“过程”就是一种活动，其直接目的就是处于手段-目的金字塔的低层；而“目的”则是各种活动的集合，它的定位价值或宗旨就是处于手段-目的金字塔的高层。

下面我们考察一下以“顾客”和“地区”来作为组织化依据的问题。这两类依据实际上不可能与目的分离，而是目的的一部分。例如，消防队目的的完整陈述必须包括其服务领域，如“减少火灾给某市造成的财产损失”。同理，一个管理型组织的目标，也要从它提供的服务类型和服务领域来表述。通常，“目的”仅指第一要素，而第二要素自然只是目的的一个方面而已。服务区域，当然可以是明确的顾客，也可以是某个地理区域。对一个采取“轮班制”的机构来说，其目的还有第三种要素——时间。例如，在一定时期里，向一定的地区（或一定的顾客群）提供一定的服务。

我们的下一个任务，是要用这些术语来重新考察组织工作的专业化分工问题。再用“目的型”组织、“过程型”组织、“顾客型”组织和“地区型”组织来称呼就不太合适了，因为同一个单位根据其所属的上级组织的性质，可以属于上述任何一类。一个在马尔特诺马县向学龄儿童提供公共卫生和医疗服务的单位，①如果它是为俄勒冈州提供医疗卫生服务的某组织的一部分，就可以被看作“地区型”组织；②如果它是向处于各年龄段的儿童提供医疗卫生服务的某组织的一部分，就可以被看作“顾客型”组织；③如果它是某教育部门的一部分，就可以被看作“目的型”或“过程型”组织。

把某局说成过程型的局并不正确，正确的说法是，某局是某部内一个过程型的局。11其意思就是，某局集中体现了某部内的某种过程，而不涉及某部的任何子目的、子区域或部分服务对象。一个具体单位集中体现了某种过程的全部，是可以想象的，但是，这些过程可能只与该部门的某些特定子目的有关。例如教育部门内的保健单位，在这种情形下，这个单位按照目的和过程来进行专业化分工，换言之，该保健单位是该部门唯一使用医术（过程）和唯一关心卫生保健（子目的）的单位。

缺乏专业化准则

即使解决了如何正确使用“目的”“过程”“顾客”和“地区”等词的问题，对于在具体情况下，这四个互相排斥的专业化依据究竟哪个才适用，诸管理原则仍无济于事，即不能为解决问题提供任何指导。可是，英国议会下院的全体委员会对此却毫不怀疑，它认为目的和顾客是两个可以考虑的组织化依据，而且特别信赖前者。其他机构也同样相信能在目的和过程两者之间做出选择。推出此种明确结论的论证过程尚待进一步查明。英国议会下院的全体委员会却依照下述唯一理由，做出了它的抉择：

这种（按顾客）组织方法的必然后果就是趋向一种小人国[1]式管理。各个部门都必须向社会提供专业服务，因为当其工作局限于为某一类人提供多种服务时，与该部门只集中提供社会所需的某一类专业服务，而且不限于某一类人时相比，其服务水准不可能达到后种情况的高度。12

这一分析的缺陷很明显。第一，它没有明确某项服务的识别方式。第二，它有一个未经证实的大胆假设。举例来说，这个假设意思是说，一个儿童保健单位若设在儿童福利部里，其提供的服务品质标准不会同把它设在卫生部里“一样高”。它并未解释当一个单位从甲部门转移到乙部门时，它究竟是如何影响（提高或降低）工作质量的。第三，它没有提出任何依据来判断目的和过程这两种冲突主张谁是谁非，只用“服务”这一种含糊的说法将目的和过程都包含在内。在此，我们不必确定该委员会的建议是否正确，重点是，尽管没有任何明显的逻辑基础和经验证据，该建议还是代表了在两个相互冲突的管理原则之间的一种抉择。

在关于选择目的还是过程作为专业化依据的大多数讨论中，有比这更明显的不合理例证。若不是人们在严肃的政治和管理争论中常常引用它们的话，这些例子的荒谬程度真让我不敢引用。

例如，农业教育应当归什么部门负责：教育部还是农业部？这取决于我们是希望用比较陈旧的方法传授最新的农业知识，还是想用最现代的、最引人入胜的方式去传授那些或许有些过时的农业知识。这个问题不言自明。13

这个问题果真不言自明吗？假设现已成立了一个农业教育局，比如说，由一个具有广泛农业研究经验或担任过农业学院院长的人来领导，并由具有同样合适背景的人就任职员。在这种情况下，我们没有理由认为，如果这个局归教育部管，他们就会用新方法传授旧农业知识，若归农业部管，他们就会用老方法传授新知识。这个局的管理问题，是用新方法传授新农业知识的问题，而且，要看到该单位的部门归属将如何影响这个结果也有点困难。只有过分迷信单位归属转移法是改变机构活动方向一种有力手段的人，才会认为“这个问题不言自明”。

上述矛盾和冲突在近几年日益受到了管理学者们密切的关注。例如，古利克、华莱士和本森等人陈述了几种专业化模式的某些优缺点，考察了最适合采用某种模式的条件。14但是，所有这些分析都局限在理论层次上，并没有使用数据来证明不同模式所宣称的各种分工方式的优越性。这些分析虽然是在理论层次上进行的，但却缺乏一种系统的理论。由于尚未建立一套全面而深刻的体系作为讨论的框架，因此，那些分析不是存在上述例子中那种逻辑上的片面性，就是缺乏说服力，所以无法定论。

[1]小人国出现在英国作家斯威夫特所著的《格列佛游记》中。——译者注