管理学上保守得最好的一个秘密是，最先系统应用管理理论和管理原则的，并不是工商企业，而是公共机构。在美国，最早系统化并有意识应用管理原则，并且充分意识到这是在应用管理原则的，是特迪•罗斯福总统的战争部长伊莱休•鲁特（Elihu Root）对美国军队进行的改组。几年以后，1908年，出现了首位“城市管理者”（在弗吉尼亚州的斯汤顿市）。这是有意识地应用当时刚出现的管理原则，把“政策”（由选举产生并在政治上负责的市议会制定）和“管理”（由非政治的专业人员负责，并且只针对管理）分离开来的结果。同时，城市管理者，也是第一个被叫做“管理者”的高级行政主管；而在商界，这一称呼尚不为人知。例如，弗雷德里克W.泰勒在著名的1911年美国国会听证会上所做的证词中，从未使用过这一术语，而是称之为“所有者及其助手”。而当泰勒被要求举出一家真正实践“科学管理”的组织时，他没有提到任何一家企业，而是以梅奥医院（Mayo Clinic，美国最著名的医疗机构）为例。

30年后，城市管理者卢瑟•古利克（Luther Gulick）将管理和管理原则应用到一个在新政期间发展得无法控制的联邦政府组织里。又过了10多年以后，也就是1950～1951年间，类似的管理概念和原理才被一家企业系统化地应用到一件类似的任务上：改组通用电气公司，其迅速发展使原先设计的纯粹功能性组织结构变得不相适应。

现在，工商界之外应用管理的地方，可能和工商界一样多——甚至更多。美国当前最具管理意识的机构应当算军队，紧随其后的是医院系统。40年前，当时才刚诞生的管理咨询师认为，只有企业可能会成为自己的客户。而现在，一家典型的管理咨询公司有一半的客户都是非企业界的：政府机构、军队、学校和综合性大学、医院、博物馆、职业协会，以及像童子军、红十字会一类的社会团体。

具有工商管理高级学位的人，即具有MBA学位的人，越来越成为城市管理、艺术馆、联邦政府管理和预算机构的首选录用者。

然而大多数人在听到或看到“管理”这个词的时候，想到的仍然是“工商管理”。管理书籍往往比其他非小说类畅销书卖得更多，但它们的书评一般只出现在商业版上。一所接一所的“工商研究院”被重新命名为“管理学院”，可颁发的学位依然是MBA：“工商管理硕士”。管理类书籍，不管是用于大学教育的教材，还是针对一般读者的读物，主要探讨的还是商业问题，并使用商业案例作为分析材料。

当人们谈及“管理”的时候，我们想到的是“工商管理”，对此有一个很简单的解释。工商企业并不是首先应用管理原理进行管理的机构。现代大学和现代军队，比企业界早半个世纪就开始这么做了，它们在拿破仑战争以后不久就出现了。实际上，现代机构中最早出现的“CEO”，就是后拿破仑时代普鲁士军队的参谋总长，这一职务是在1820～1840年间发展起来的。无论是在精神上还是结构上，当时的新式大学和军队都和其前身有着显著不同。但这两者，通过使用原有的头衔、习惯和仪式，特别是通过维持该机构及其领导阶层的社会地位，有意地掩盖了这些区别。

然而，新型工商企业在19世纪六七十年代出现之后，没有人会把它看做是传统的旧式“商号”——两个老弟兄和一个职员，就构成了这种商号的“账房”。查尔斯•狄更斯在1850～1860年间出版的通俗小说，以及其他很多19世纪的小说，甚至到1906年托马斯•曼（Thomas Mann）出版的《布登布鲁克家族》（Buddenbrooks），都对此做了极为出色的描写。

举例来说，新型企业——美国南北战争之后发展起来的长途铁路公司，在欧洲大陆上建立的通用银行，以及20世纪初J.P.摩根成立的美国钢铁托拉斯企业——不是由“所有者”经营的。实际上，它们根本没有什么“所有者”，它们有的是“股东”。在法律上来说，不管新式大学或新式军队的性质和职能发生了多大变化，在机构制度上仍然和原先是一样的。但为了适应新的工商企业，人们不得不创造出一种全新的、截然不同的法人，称为“股份公司”。还有一个更为精确的法文术语，"Société Anonyme"，即匿名的集体所有企业，它不是由单独的哪个人所有，而且任何人都可以对其投资。在股份制企业里，股份成为一种对红利而非对财产的要求权。股份所有权必须同企业的控制权和管理权相分离，而且要易于分离。在新型的股份制企业里，资本是由大量，甚至是相当大量的外部人员所提供的，他们每个人只持有相当少量的股份，没有一个人会对经营该企业感兴趣——如果用一种全新的说法来说，他们没有必要对经营企业承担任何责任。

这种新型的“股份企业”、匿名集体所有企业、有限公司，不能像新式大学、新式医院那样用“改革”来进行解释。很明显，这是一种真正的创新。这种创新很快就创造出了新的工作机会——最初，是为迅速成长的城市无产阶级，但同样也日益为受过教育的人带来了新工作。不久它开始在整个经济中占支配地位。在旧式机构里可以用不同的程序、不同的规则或不同的条例来解释的，在新式机构里很快就变成了一种新的功能——管理——和一种新型的工作。于是这就引来了人们的研究、注意和争论。

但更为特别和没有先例的，是这一新生事物在社会中的地位。这是数千年来首次出现的新型自治机构，同时首次在社会中创造出独立于全国中央政府的权力中心。在19世纪，人们认为这是对“历史法则”的一种进攻、一种背离，甚至是一种亵渎（20世纪的政治学者们依然如此认为）。

1860年前后，当时最著名的一位政治学者，英国的亨利•梅因（Henry Maine，英国资产阶级法律史学家）爵士，在其著作《古代法》一书中，创造出一个形容历史进步的著名短语：“从地位到契约”。很少有其他的说法像这个短语那么流行，广为人们所接受。

然而，正在梅因爵士宣称历史的规律要求消除社会中的一切自治权力中心的时候，工商企业出现了。显然，它从一开始就是社会中的一种权力中心，并且完全是自治的。

可以理解，对很多同时代的人来说，工商企业完全违背了历史的发展，预示着一个巨大的阴谋。美国第一位伟大的社会历史学家亨利•亚当斯显然就是这样看的。他在格兰特总统当政期间所写的最重要的一本小说《民主》（Democracy）中，把这种新的经济权力描述得极为腐败，同时也污染了政治发展过程、政府和社会。几十年以后，亨利的弟弟布鲁克斯•亚当斯，在美国有史以来最流行的一本政治著作《民主教条的衰退》（The Degeneration of the Democratic Dogma）中进一步阐述了这一论点。

同样的，威斯康星州的经济学家约翰•康芒斯（John R.Commons）（威斯康星州进步运动 [1] 背后的智囊，他倡导的若干“改革”，很快成为后来新政中实施的社会和政治创新措施，最后一点也不可忽视，他被公认为是美国的“工联主义”之父）也持有相同的观点。他谴责工商企业是律师们的阴谋，他们故意曲解宪法第十四项修正案，使得企业具有了和自然人同样的“法人”身份。

在大西洋对岸的德国，沃尔特•拉特瑙（Walter Rathenau）——他本人曾成功地担任过一家新式大型股份企业的主要执行管理者（1922年，他在新成立的魏玛共和国任职外交部长时，被纳粹分子暗杀，成为纳粹恐怖活动最早的一名牺牲者）——同样认为企业这种新生事物，彻底违背了当时流行的政治和社会理论，而且还是一种严峻的社会问题。

在日本，19世纪70年代通过建立工商企业而在政府中创造了辉煌成果的涩泽荣一，也认为工商企业是一种全新而富有挑战性的事物。他尝试向企业灌输儒家伦理来驯服它；日本在第二次世界大战后发展起来的大型企业在很大程度上都是按照涩泽荣一的想法来设立的。

在世界上的其他地方，新型企业一样被看做是一种激进而危险的创新。比如，在奥地利，基督教社会党（这一政党至今仍是欧洲大陆的主要政治党派）的创始人卡尔•卢埃格尔（Karl Lueger），在1897年被选为维也纳市长，他的竞选纲领是，保卫诚实可敬的小企业主——店主和手工匠人——抵抗邪恶而非法的股份公司。几年后，一位默默无闻的意大利记者，贝尼托•墨索里尼，因为强烈抨击“没有灵魂的股份公司”，而在全国声名鹊起。

这样一来，很自然地，大概也是不可避免地，一提到管理，不管是恶意的还是友好的，人们都会联想到工商企业。不管有多少其他机构在应用管理，工商企业始终是最明显、最突出、最引人争议的新目标。因此，它对管理来说具有相当重大的意义。

不过，现在距离管理在19世纪70年代的早期大型企业中兴起，已经有一百多年了。人们认识到，管理适用于每一种社会机构。在过去的一百年间，每一种主要的社会职能，都为管理得当的大型组织所承担。1870年的医院只是穷人跑来等死的地方。而到了1950年，医院已经成为一种最复杂的组织，需要极为出色的管理才能正常运作。如今发达国家的工会组织，是由领取薪水的专业管理人员管理的，而不是名义上担任领导的政客们。在1900年，即便是规模很大的大学（当时最大的大学也只有5000名学生），机构仍然非常简单，最多只有一两百名教员，每位教授只讲授自己的专业。而现在大学变得越来越复杂——包括大学本科生、研究生和博士生——拥有研究机构，并从政府和工商企业获得科研补助金，此外还有一个日益庞大的行政管理机构。在现代军队中，最根本的问题是，哪些范围需要管理，哪些范围管理会妨碍到领导——很明显，管理赢得了最后的胜利。

因此，把管理和工商企业视为一体的看法，已经变得过时了。即使我们的教科书和研究仍然着重关注管理在企业界的发展情况——一般来说，以“管理”为名的杂志（如英国的《今日管理》或是德国的《管理杂志》），其主要关注对象（即便不是唯一的关注对象）还是工商企业，但管理确实已成为当代社会普遍的一种通用职能。

现代社会已经变成了一个“组织的社会”。政治和社会理论家仍然视为标准的“个人”，即独立地存在于社会中，不属于或受雇于任何机构，和政府直接相对的个人，已经成为极少数。发达国家社会中的绝大多数人，都是组织的雇员。他们从组织的集体收入中获得生活来源，认为自己的事业发展机会和成功主要来自组织提供的机会；他们的社会地位主要是由其在组织中的级别决定的。个人积蓄少量财产的唯一途径，越来越多地是通过退休金来实现的——尤其是在美国。也就是说，必须成为组织的成员，才有机会获得财富。

反过来，每一个组织的职能都依赖于管理。管理使组织免于成为乌合之众。它是一种有效的、能使组织一体化的、赋予组织生命力的器官。

在一个组织的社会中，进行管理成为重要的社会职能，而管理层则成为建设性的、决定性的、特定的社会器官。