最后还要讲一件更加重要的事情。社会机构的控制指标面临一种根本性的、无法改变的局限性。这是因为社会机构既是一个真正的实体，又是一个虚体。作为一个实体，它有自己的目的、绩效和成果，以及自己的生存和死亡。它们便是我们一直在讨论的领域。但是，社会机构是由人组成的，每一个人都有自己的目的、抱负、想法和需要。无论一个机构实行怎样的权威主义，它都必须满足其成员的抱负和需要。对于这些成员而言，满足自己的抱负和需要是通过个人的能力来实现的，但这又是通过机构的报酬和惩罚、激励和威慑来实现的。它们可以表现为量化的形式，例如增加工资，但整个制度本身在本质上并不是定量的，而且是无法量化的。

然而，这才是机构的真正的控制因素，也就是行为的依据和行动的原因。人们会按照可能得到奖励的方式行事。对他们来说，这才体现了机构的真实价值观、机构的真正目的和角色。

控制指标体系如果与组织的这种控制因素不一致（这种通过人员决策表现出来的控制，是组织真正的、唯一有效的、终极的控制），那么在最好的情况下它只是没有效力，但在最坏的情况下它还会造成无休止的冲突，并且把组织推向失控的状态。

控制指标与控制是不同的。控制指标是手段，控制是想要的结果。组织中的控制指标既不是客观的，也不是中性的，它们涉及目标和价值的设定。控制指标必须聚焦于结果。无论是可衡量的事件还是不可衡量的事件，都需要控制指标。控制指标必须满足有效控制的7个标准。人员决策则是组织的终极控制。

管理者与预算

预算是仅次于复式记账法和复印机的最常用的管理工具。几乎每一家企业，不论规模大小，都会有某种形式的预算。医院和大学也不例外。最重要的是，世界上没有哪个政府机构是没有年度预算的。事实上，预算是唯一一个起源于政府而非企业的管理工具。

现代预算最初是在19世纪的英国发展起来的，它把来源于税收、关税和其他途径的收入列在一侧，把支出列在另一侧，这样便能显示出政府财政是盈余还是赤字，并由此决定需要增加收入、减少支出，还是需要借贷。预算还为政府部门的支出提供了法律依据。政府部门的支出，除非列在预算中并得到批准，否则就是违法的。预算由此成为第一种有效监督官僚机构的工具，第一种以系统有序的方式告诉政府官员应该花多少以及把钱花在哪里的工具。

所有的预算，无论是怎样制定出来的，都依然服务于这些最初的目的。无论是在企业、医院还是政府机构，预算都使得管理当局能够把资源投入、计划和项目及其费用整合在一个综合性的文件中。预算还把总支出与预期的总收入进行对比，从而对整个组织的资金来源和资金需求进行预测。预算还能确定哪些支出是有计划并已得到批准的。还有，预算还能让各个层级的管理者核查预算期内的各个事件是否与预测保持一致，或者是否出现收入减少或者支出增加的现象，以及企业、部门、项目或者产品在经济绩效方面有无重大变化。

现在，几乎每一个企业都使用预算来预测和控制资金需求和财务状况。特别是，财务经理需要通过预算来预测企业的现金需求量，并确保提前得到所需现金资源。因此，每一项预算都会包括“现金流”预算。

大多数企业还做资本预算，它的时间跨度一般超过一年。这个预算根据各类资本来源设定预期的资本需求，从而为怎样把资本资源配置到各种资本支出（例如在扩大产能和开拓新市场两个计划之间合理地分配资源）提供决策基础。同时，资本预算还能让管理者获悉资本获取计划能否满足企业的资本需求，进而及时采取行动使之达到平衡。

预算是一种管理工具

预算如今已经远不止是一种财务工具。最重要的是，它已经成为一种管理工具。经验丰富的管理者可以借助预算对所有的计划进行组织。预算也是确保把关键资源，尤其是把优秀的人员分配到最迫切需要的、最有利于取得杰出绩效的地方的最佳工具。此外，预算也是对全体员工进行整合，特别是对管理者进行整合的工具。预算也可以帮助管理者知道何时应该对计划进行评估和修改。修改计划的原因可能是由于结果与预期不符（或好或坏），也可能是由于环境、经济状况、市场状况或者技术发生变化，已经不再符合预算编制时的各种假设。

预算编制过程始终应该始于预期结果，在企业中尤其如此。在下一年或两年中，我们希望在这个业务领域取得什么样的成果？在接下来的一年或五年中，我们希望研究部门取得什么样的成果？只有在深入思考过预期结果之后，才应该进一步思考：这需要付出哪些努力？

预算是用货币来表示的。不过，货币只是用于表示实际所需努力的一种象征性的方法，一种符号，它们应该基于“真正的价值”，也就是所需原材料、劳动力和产能。换句话说，预算始终应该是用来思考预期结果与可用手段这二者之间关系的一种工具。如果管理者仅仅把预算简单地看成费用报表，那么它很快就无法用做计划和控制的工具，而是会退化成为一个控制管理者和约束正确行动的桎梏。

尤其要注意的是，我们要避免陷入一个最严重的，政府预算经常会掉进去的预算陷阱——认为去年的支出“基本正确”并将其用于今年预算的这种倾向。以这种方式编制预算，管理者的典型做法就是在去年的基础上对各个项目或加或减10%来生成今年的预算。这样管理者就会得到一个“对称的”预算，但这也意味着他没有把预算当做一种计划工具，因此也就不太可能把资源用到真正需要的地方去。

零基预算

避免上文那种投影式预算的一种方法是零基预算（zerobased budgeting）。按这种方法，管理者不是从去年的支出入手，而是从思考自己在某一特定领域里想要取得的结果开始。他首先要回答：“这个领域选择正确吗？是一个高优先级的领域吗？”然后他要回答：“取得这些结果真正需要做的是什么？”

在一家复杂的大公司，针对所有支出领域每年都提出这些问题的确不容易，但是对于一些重要的支出领域这是有必要的。对于一些不太重要的领域，零基预算可以每三年左右做一次，而不用每年都做。每一家企业都可以，而且也应该使用这种方法，轮流对所有的产品、市场和活动进行定期的系统评价。因此，零基预算可以用做一种系统地剔除那些过时的、低效的、不必要的产品、市场和活动。

同样重要的是，要意识到任何预算周期都是武断的。预算中有许多支出项目，特别是资本支出项目，跨度必然会超过一年。在一项工程的第一年，例如新建设一座工厂，支出可能会很低，主要用于制作一些前期工程与建筑图纸。但是，这个项目在接下来的几年里需要大量的投入。如果因为资金不足而停止投入，那么第一年的投入就会白白浪费。许多其他的活动也是如此，例如研发工作、管理和管理人员的开发、工人或销售人员的培训、促销和广告，等等。这些活动想要取得任何结果，都必须在一段很长时间内持续不断地付出努力。因此，如果按年给这些活动编制预算，无疑是自欺欺人，并有可能在接下来几年间造成浪费——后期投入跟不上，前期的投入就会浪费掉。对于这些活动，要采用生命周期预算，以便反映整个项目或活动周期内所需的投入。

成本的种类

会计很早就把成本分为三种类型：一种是可变成本，即随着产量的变化而变化的成本，例如生产某种产品所需的原材料费用及其生产中的直接劳动力成本等。第二种是固定成本，即根据法律或者过去的决策企业必须投入的成本，如兴建新工厂的贷款利息、工厂维护费用、房产税和保险费等。员工退休金计划所需费用也属于固定成本。最后一种是管理费用，即研发、广告和促销、管理人员开发以及现场销售人员等各项活动的花费。这些费用既不是由生产水平决定的，也不是由过去的投入决定的，而是由当前的管理决策决定的。