第三类服务机构主要从事传统的政府活动——司法机构、防务机构以及同制定政策有关的所有活动。这些机构并不提供经济学意义上的公共商品，而是进行治理。

这种机构不可能实行管理自治，而且即使存在竞争的话，也不是最理想的。这类机构必须直接由政府控制和管理，但其活动仍需要有目标、重点和对成果的衡量。

因此，这种机构需要有一种有组织的独立审计，以便对其承诺、基础假设和绩效进行检查。在这类机构中，无法建立起成果反馈机制，所以只能对其进行分析和审计。

在19世纪的时候，已经在政府中设立了“审计长公署”（auditor-general）。这种机构还可以追溯到法国路易十四时期，即17世纪后期。在1760年左右，普鲁士的弗雷德里克大帝已经建立起与现在的形式大致相同的监察机构。目前，各国政府也已经普遍建立起一种独立于行政和立法部门之外的机构来审核费用开支，揭发营私舞弊、不法行为和重大失职等。

既然这类服务机构已经起着如此核心的作用，如此重要和费用如此高昂，我们有必要设立“监察总局”以便对其目标和绩效进行审计。我们必须迫使自己考察政府所提出的政策、法律、计划——以及企业内部参谋服务机构的政策、计划和活动，并提出以下问题：“这些目标符合实际吗？它们是可以实现的吗？或者只是空话？这些目标与想要满足的需要有恰当的联系吗？确定了正确的指标吗？对优先次序是否已经深入思考？成果与诺言和期望有联系吗？”

美国政府可能已经开始认识到这种需要。这在一定程度上可以解释为什么最近把预算局（Bureau of the Budget)改为管理和预算办公室(Office of Management and Budget)。但是，这个新机构仍归总统领导，并坐落在总统的行政办公室。为了取得预期成果，它必须是独立的，必须拥有审核拟议法案——即监察立法的权力和责任，这就如同目前它对已采用的方案进行监察一样。管理和预算办公室迄今还主要处于承诺阶段，但人们至少已经认识到：为了使联邦政府的服务取得理想绩效，就必须要对其目标和绩效进行有组织的审查，就必须有组织地废弃过去。

我们还必须进一步把下述观点作为基本前提，即把每个政府机构和每项立法法案都看成不是永恒的。任何一项新的活动、新的机构和新的方案，都只应该存在于某个有限的时期内，即结果表明这些目标和所用手段具有合理性的那一段时期。政府以外的其他服务机构——包括那些虽然是公众机构，但却应该实行自治的机构(如学校或医院)——也必须这样。社会公众对服务机构的不良成绩和成果已经极度不满，以至于已经不能再容忍传统制度了。

我们所面临的许多最严重的问题，就是由于未能废弃已无法取得绩效的方案造成的。例如，美国和欧洲共同市场农业计划的失败、威胁要毁灭我们城市的“福利成灾”和国际开发计划的失败，都是由上述原因造成的。其中，这里所说的国际开发计划，威胁着要引起全球种族战争——贫穷的非白种人反对富裕的白种人的战争。

未能在成果中获得反馈，可能会在未来危及环境以及我们挽救环境的努力。因此，我们十分需要成果。但我们迄今既没有认真思考追求的是什么，又没有确定优先次序，也没有在方向、重点、挽救环境的努力方面积极地组织成果反馈。可以预料，这只能意味着没有成果，然后才很快地醒悟过来。

服务机构所需要的，并不是更加企业化，而是尽可能地接受绩效的考验。虽然不是更加企业化，但它们需要更加医院化、大学化和政府化等等。换句话说，它们必须深入思考自己的具体职能、宗旨和使命。

服务机构所需要的，并不是更好的人员，而是需要系统从事管理工作，并使自己与自己所在机构有目的地集中精力，谋求卓越绩效和成果的人员。它们的确需要效率，即成本控制，但它们最需要的是效果，即集中精力谋求正确的成果。

现在，很少有服务机构苦于管理人员过少，而绝大多数是苦于过度管理，忍受着过多的程序、组织图和管理技术。现在，需要学习的，是为了取得杰出绩效而对服务机构进行管理。这可能是20世纪中最重大的一项管理任务。

新的现实

工作及其矛盾情绪——“工作”和“从事工作”——快速变化中的工作和工人——雇员的社会——向知识工人的转变——体力工人的危机——“戴安全帽的体力工人”和“自由主义者”——工会的危机——知识工人的管理：新的挑战——什么是知识工作的生产率？——什么是成就？——劳动力的分类——“单一的人事政策”的谬误——“新的一代”

在语言中，没有什么词像“工作”一词那么充满“矛盾情绪”和感情色彩。当人们说到“工作和休息”时，“休息”显然是“好的”。但是，“退休”是否比“工作”更好，那就大可怀疑了。工作比“懒惰”好，这是无可置疑的。“失去工作”决不是“好事”——实际上是一大灾难。

当人们说到“工作和玩儿”时，“玩儿”带有吸引人的意义。但是，如果以动外科手术作为玩儿，却决不是一件好事。工作可能是有高度成就的，如我们所讲到的“一位艺术家的毕生之作”。但工作也可能是极为劳累、繁重和枯燥乏味的。

所以，语言本身就清楚地显示出工作的复杂性，它植根于人的生活、人的感情，存在于社会和社区中的自我以及与自己的关系之中。

工作既可用做名词，又可用做动词。“工作”和“从事工作”是相互密切关联的。如果没有人从事工作，工作就不会完成。但是，如果没有工作，也就无需从事工作了。

但工作和从事工作又是极为不同的。工作是不具人格的，是客观的，它是一种“事物”。而且，并非所有工作都可以进行测度与衡量。但是，即使是最无形的工作，也独立于工人之外而存在着。

工作和玩儿有些什么区别，是一个老问题，从来没有人给出令人满意的答案。有时，活动本身是相同的，而且各种细节都相同。然而，从心理和社会的角度看，二者的确是不同的。真正的区别可能在于工作不同于玩儿，是不具人格的，是客观的。工作有一个存在于工人之外的成果。玩儿的目的，就存在于玩儿的人本身之中；而工作的目的，则存在于最终产品的使用者当中。当最终产品不是由玩儿的人决定，而是由其他人决定时，我们就不称之为“玩儿”，而称之为“工作”。我们说下棋的人在玩儿——但是如果有人在研究棋术问题，我们就说他是在工作。

即使是艺术家的作品，也是不具人格的，并且是一种“事物”。一件艺术作品的确必须表现出艺术家的个性，才具有艺术上的价值。否则，它就是缺乏独创性的、是学院式的、是没有感人力量的。但是，即使最主观的画家，当他看着自己刚刚完成的一幅画时，也不会问“这是我吗”，而是问“这画好吗”。而且，正如经常有人指出的，没有一个欣赏音乐的人能够猜想到：贝多芬在创作他最欢乐和最愉快的交响乐——即第七交响乐时所经历的困苦和失望。事实上，了解了贝多芬创作这一交响乐时的条件，也无助于音乐欣赏者增加自己的享受、自己对音乐的评价以及音乐的感召力。

但是，工作是由人、由工人来完成的。它是一种独特的人类活动。所以，“从事工作”包括生理的和心理的、社会的和社区的、个性的、经济的和权力的多方面因素。正如人际关系的一句老话所讲的：“你所雇佣的，不是一个人的手，而是整个人。”

所以，“工作”和“从事工作”遵循着不同的规则。工作属于客观事物领域，有着自己的、不具人格性的逻辑。而从事工作则属于人的领域，有着动态的性质。但管理人员必须始终对“工作”和“从事工作”两者都进行管理，必须使工作富有效率并使从事工作的人——工人或员工有所成就，必须把工作和工人很好地整合起来。

目前，工作和工人都处于急剧的变革时期。在20世纪剩下的一段时期里——也许还有下一世纪的绝大部分时期——工作和工人的变革，将是200多年以前工业革命开始以来最急剧的变革。

目前，绝大多数工作人口，是作为雇员在工作的。在发达国家中，肯定是这样。他们是在为某些组织，而不是在为自己工作。他们在自己的家庭之外并远离家庭而工作。社会已经成为一个雇员的社会。仅在一个世纪以前，绝大多数人口——当然，特别是农民——或者是为自己工作，或者是在非常小的团体中工作。工作仍然是围绕家庭进行的。

与此同时，劳动力的重心，正从体力工人转变为知识工人。在所有发达国家中，占据越来越大比例的劳动力，不论是熟练劳动力，还是非熟练劳动力，都不是用他们的手来工作，而是用他们的思想、概念和理论来工作。他们是“知识分子”。他们的产出，不是物质产品，而是知识和思想。另外，仅在半个世纪以前，知识工作主要是由独立工作或在很小团体中工作的自由职业者来做的，绝大部分劳动力都是体力劳动者。

知识工作未必一定要有很高的技术或很高的学校教育。例如，档案管理就不要求具有很高的智力和高深的学校教育。但是，档案管理所使用的工具，却不是槌子和镰刀，而是字母，那是高度抽象的，并且是一种象征，而不是一件事物。人们不能通过经验，而只能通过正规教育才能学到字母。