将决策前提划分为道德和事实两类，看似剥夺了判断在决策制定中的地位。而赋予“事实”一词非常普遍的含义就可以避免这个问题：一项对于可观察世界的陈述，只要原则上能检验其真假，就是事实陈述。也就是说，如果所说的那些事件发生了，我们就说该陈述是真的；如果其他一些事件发生了，我们就说它是假的。

但是，这样绝不等于说，我们就能事先确定事实陈述的真伪。这个时候就需要判断。制定管理决策的过程中，我们总是必须不断选择不明真伪的事实前提，这些事实前提即使使用做出决策的信息和时间也不能完全确定其真伪。

某次步兵袭击的特定行动是会成功还是失败纯粹是个事实问题，但它还是一个包含了判断的事实问题，因为袭击行动成功与否取决于敌人兵力的部署、炮兵支持的准确性和密集度、地形地势、进攻和防御部队的士气，以及许多指挥官无法完全了解或估计到的其他因素。

人们在日常对话中经常混淆决策中的判断要素与道德要素。事实上，手段目的链越往后（也就是道德成分越大），对链上步骤的怀疑度就越大，对什么手段有利于实现什么目的的确定中的判断成分就越大。9

以往对判断的形成过程的研究工作非常不完善。在实际管理过程中，有时会由于过于相信自己的判断，而不依据后来的结果严肃地对判断进行系统的评价，这一点令人很担心。但是我们把对决策心理学的进一步考察，推迟到后面的章节进行。10

私营企业管理中的价值判断

本文到目前为止采用的例证大部分都来自公共管理领域。原因之一就是，在公共管理领域对价值判断问题的探讨，比在企业管理领域要深入得多，特别是在行政自由裁决权和行政规章的价值判断问题的探讨上尤其如此。事实上，价值判断问题对这两个领域来说并没有实质的差异。私营企业管理决策与公共管理决策一样，必须将组织目标当成决策的道德前提。

当然，私营企业管理和公共管理在设定的组织目标类型和建立组织目标的程序和机制上，存在重要的差异。在公共管理中，确定目标的最终责任在于立法机关；而在私营企业管理中，则是董事会负责此事，并最终由股东确定目标。11在采取什么手段履行控制机构的职责上，这两类管理都存在着严重的问题。12我们再次把注意力拉回到公共管理领域，来考察上面这个问题。为了让这里的大部分讨论同样适用于股东-经营者的关系，应该稍稍对术语进行一下解释。

政策与管理

在实践判断中，道德要素和事实要素通常不能分离得很清楚，管理决策中包含的价值观一般也不是心理和哲学意义上的最终价值观。多数目标和活动的价值都来源于将具有内在价值的目标和行为联系在一起的手段-目的关系。期望目的的内在价值通过预期过程，转化成手段。产品的价值，在生产商看来在于产品变成现金的转化力（所以产品只有交换价值），而在购买者看来在于从产品的消费过程中所获得的价值。同样，消防部门或教育系统的活动，最终的价值在于它们对人类和社会生活的贡献，所以它们只要为更加远大的目标服务，就能保持自身的价值。

从这些中间价值的包含程度来说，评价过程肯定包括重要的事实和道德要素。由于管理活动的结果只能被当成中间目的，所以究竟给这些结果赋予多大价值取决于我们怎样看待这些结果与最终目的之间存在的经验联系。为了正确权衡这些中间价值，有必要了解它们所导致的客观后果。

人们都希望决策过程最好细分成两个主要阶段。第一阶段包括中间价值体系的扩展和对中间价值相对权重的评价。第二阶段包括根据这个价值体系比较各种可行的行动方案。第一阶段显然要考虑道德和事实两方面的因素；而第二阶段就只考虑事实问题。

我们已经指出，做出这样的划分，是因为决策中的事实要素和道德要素“正确性”的评判准则不同。道德要素的“正确度”只有在人类主观价值上才有意义，而事实论断中的“准确性”却意味着客观的经验真理。如果两个人对同一个事实问题给出不同的答案，那么至少有一个人的答案是错的，但是道德问题却并非如此。

“政策和管理”区别的模糊性

如果认识到在政策上和管理上“正确”含义的差异，就很容易清楚地了解政治文献中经常提到的“政策问题”和“管理问题”的区别。但是让这些术语真正流行起来的，是古德诺于1900年发表的经典论著《政治与行政》13。然而无论是古德诺的研究，还是在他之后的无数探讨，都没有提到识别“政策问题”，以及区别“政策问题”与“管理问题”的任何明确的准则和标志。显然人们觉得这种区别不言自明，所以基本上不需要讨论。

查尔斯E.梅里亚姆在《新民主与新专制》中提出了民主的五大主要前提，其中一条就是“对在社会趋势和政策的基本问题上分析得出的大众决策，以及这些决策的表达及落实的公认程序的需求。”14至于“基本问题”的范围和性质，他表述得比较含糊：

可能有人会问，谁来决定什么是“基本问题”？谁来确定表达大众意愿的方式和方法是不是恰当有效？我们不可能超越公众的“一般理解”，因为它始终是体系设立时所依据的法律秩序的形式和功能的裁判。15

古德诺在关于政府中的政治和管理角色的原始宣言中，同样没有划清这两者之间的分界线。事实上，他竟然将“政策”与“决策”“管理”与“执行”等同起来。例如，他写道：

政治职能本身自然而然地自动分为两类，它们同样适用于有自我意识的个人的思维活动和行动。也就是说，作为政治实体的国家，其行动要么是表达意志的必要动作，要么是执行意志的必要动作。16

还有：

为方便起见，政府的这两种职能可以分别称为政治和行政管理。政治处理政策，负责表达国家的意志。而行政管理负责执行这些政策。17

不过，古德诺在后面的讨论中，极端的态度又有所收敛，他承认管理职能中包含某些决策要素：

事实上，行政管理的一大部分与政治无关，所以即使不能全部，也应该将其大部分从政治实体的桎梏中解脱出来。管理与政治没有关联，是因为它包括半科学、准司法和半商业或贸易活动，这些工作对于表达真正的国家意志即使有影响，影响力也微不足道。18

抛开古德诺关于“应该把一部分管理从政治桎梏中解脱出来”的结论不谈，我们也可以在第三个论述中发现，他企图分离出不需要外部控制的一类决策，因为它们本身拥有判断正确性的内在准则。按照本的认识论观点，我们可以认为内在准则就是事实正确性准则，而符合这种内在准则的决策类，本质上就是事实型决策。

从行政法观点出发，探讨行政自由裁决权，有时存在这样一种倾向，就是否认任何一类拥有独特认知地位的事实问题的存在。无论是弗罗因德还是迪金森，都找不到行使行政自由裁决权的正当理由，除非把它作为决策在具体实例上的应用，或作为在法规尚未涉及的不确定范围内的一种短暂现象。19

这两人针对逐渐消除这种不确定领域的问题，确实提出了不同的建议。弗罗因德依靠立法机构发挥政策决定作用来限制行政自由裁决权。20而迪金森却认为，由于对特定的一组问题进行了解能逐步提出原则，所以法院制定的一般性裁决规则会逐渐取代行政自由裁决权。21他们都不愿意承认在立法过程中事实要素和道德要素之间存在的根本差异，也不愿意在这种差异中寻找行使行政自由裁决权的正当理由。

法院倒是越来越能接受这种差异了，但是他们区分“事实问题”和“法律问题”的时候，却将许多事实问题划归法律问题了，特别是将司法事实和宪法事实都划归为法律问题了。22但是，现在不适合讨论整个司法审查的问题。这些简短的评论只是为了说明，在行政法领域，对于事实和价值问题之间的根本区别还没有普遍地达成共识。

与“按照内在准则评判行政自由裁决权不可取”的观点相反，另一个同样极端的观点是，判断正确性的内在准则在指导所有行政决策的制定和执行上是可靠的，而且立法控制可以由科学社团施行的控制取代。23我们的分析既明确批驳了宣称决策完全是道德问题的论点，也同样清楚地揭示了宣称决策完全是事实问题的论点的谬误。

从目前研究的方法论前提得到的观点是：证明事实命题成立的过程与证明价值判断成立的过程截然不同。前者是通过与事实相符来证明，后者是通过人为的命令来证明。