民主机构存在的主要理由是它可以作为证实价值判断的程序。由于不存在任何价值判断的“科学”法或“专家”法，因此无论具备何种专业技能和知识都没有资格执行价值判断的职能。如果实践中可以严格地将决策的事实要素同道德要素分开，代表和专家在民主决策过程中的作用就很适当了。但是有两个理由导致该假设不可能成立。第一，我们前面已经叙述过，多数价值判断都是依据中间价值做出的，而中间价值本身就包含事实问题。第二，如果把事实决策委托专家办理，就必须提出约束条件，来保证专家信守以民主方式形成的价值判断。

对于行使职责的现有程序的批评直指在实践中这些程序的高度无效性。24但是我们没有理由断言这些程序没有内在价值。首先，根据我们已经解释过的理由可知，只依靠管理者的自我责任感解决不了这个问题。其次，即使实际情况是立法工作的负担大，只能审理少数几个管理决策，这也不妨碍使用约束手段，允许立法机构要求管理者为任何个人制定的决策负责。立法机关的调查和复审，尽管实际上很少发生，还是会对管理者产生强大的控制作用。政治实体的决策职能的分布与解决有争议决策的最终权威的分布方式极不相同。

对于极富争议性而且研究很不完善的主题来说，任何最终原则都不可能建立。25不过，如果事实问题与道德问题之间的区分能成立的话，就可以得到下面四个结论：

（1）发明一定的程序机制，更有效地分离决策中的事实要素和道德要素，这可以加强民主机构的价值判断职能。后面的章节会针对这些方面提出一些建议。

（2）把某决策问题分配给立法机关还是管理者，取决于决策问题中包含的事实要素和道德要素的相对重要性，以及对事实问题的争论程度。如果我们成功地实现了上述第一点，进行合理的分配就越可能，而且不必让立法机关的负担过重。

（3）由于立法机关必须做出许多必要的事实判断，所以很容易获得信息和建议。然而，这不仅要包括行动方案的建议，还要包括立法机关面临的备选方案所导致的客观结果的事实信息。

（4）由于行政管理机构必须做出许多必要的价值判断，所以它必须对远远超出法律明文规定范围的社会价值做出响应。同样，虽然往往把价值判断的职能委派给行政管理者（尤其是不包括任何有争议的问题的情况下），但是必须保证在出现意见分歧时他能完全负责。

如果我们希望保留“政策”和“管理”这两个术语，那么最好将它们应用到决策职能的划分上。这种划分虽然与“价值”和“事实”的分离不同，但是也依赖于这种分离。

如果建议任何实际公共机构都非常严格地按照上述方式来划分立法机关和管理者的任务，那么实在是有点幼稚。首先，出于政治原因，立法机构往往希望避免制定明确的政策，而把政策制定工作转交给行政管理机构来做。26其次，行政管理者可能根本不像这里描述的那样，是个中立顺从的人。他可能（而且往往如此）有自己一套明确的个人价值观，而且希望他的管理型组织按照其意图行事，他也可能会抵制立法机关独揽政策制定权的做法，或通过执行政策的个人方式，故意破坏立法机关的决定。

但是，这样说可能比较公正：要履行现代政府的民主职责，就要大致画出立法机关和管理者之间的分界线。

术语评注

在本文结束前，我们还应该指出，“政策”一词的含义比这里介绍的要广泛、宽松得多。特别是在私营企业管理文献中，“政策”往往有两种意思：①组织规定的用于限制下属自由裁决权的一般规则（例如，把所有信件的副本按主题归档就是某部门的“政策”）；②它至少指由最高管理层颁布的比较重要的规定（例如，允许员工每年病休两周）。这两种用法都没有“政策含有道德成分”的含义。如果我们对前面段落探讨的道德前提的概念，和刚刚列举的政策和管理的概念使用不同的术语，就可以避免严重的一词多义。管理的道德前提可以称为“法定政策”，最高管理层制定的广泛的非道德规章可以称为“管理政策”，而其他规章就称为“工作政策”。

除了这几种政策（或称权威颁布的规章）之外，几乎所有组织中还有大量“惯例”，它们没有明文规定，也没有强制组织成员执行，但是组织成员因为“习惯”或其他原因还是会遵守。除非组织有将所有政策都写成条文的“惯例”（或政策），否则惯例和政策之间的界线通常都不太明显。

的前半部分主要关注“是”与“应该是”之间的基本逻辑差异，而后半部分主要关注这种区分对民主政府的组织和运作的意义。所以，关心公共管理的读者可能对这一章最感兴趣，因为在公共管理领域里，政策和行政管理关系的争论由来已久，而其中“是”与“应该是”的区分一直在其中扮演着主要角色。

但是，无论是公共机构、私营企业还是非营利组织，都会出现“谁来确立组织的基本标的”（也就是基本的“应该是”）这样的基本问题。“标的设定”的讨论焦点，在公共管理中是行政管理者对立法机构和选民的责任；在企业管理中，是经理和员工对股东的责任；在私营的非营利组织的管理中，是理事会在与管理方和顾客（例如在教育机构，有学生、校友和捐献者）的关系中扮演的角色。

“是”与“应该是”

我在的第2段指出，逻辑实证主义为讨论“是”与“应该是”提供了哲学基础，结果却让一些评论者对此不明所以，感到非常困惑。很多人都认为，逻辑实证主义的哲学立场已经不足以相信，如今人们常把这个名称当成一个贬义称呼来使用，而不是描述性术语。我并不想为逻辑实证主义辩解，但我只想指出，如果我们用“经验主义”代替“逻辑实证主义”，或如果我们论述时不指明论点属于哪一特定哲学学派，本文的整体论述也不会受到影响。

我的根本论点是，无论多仔细，都不可能只从一系列纯粹的事实推理出一个论断。要得出一个“应该是”的结论，一开始在前提里至少就应该为其埋下伏笔。我们对世界的事实知识累积得再多，也不可能完全说明这个世界应该处于的状态。想要知道这个世界应该是什么样子，我们就必须愿意开口说，我们自己想要什么样的世界，也就是除了事实，我们还应该提出一些价值观。

当我们开始用期望方式（比方说，组织的目标和标的）思考时，该期望就会影响到后面的种种结论，这些结论用的话说，就是“混合了事实要素的道德陈述”。此外，构成一项组织目标的论断，通常早已与事实要素完全混合在一起了。“我们应该再引进一条更廉价的生产线”的含义是，事实上，这样的生产线已有广阔的市场，我们如果引进的话，就能增加利润（这就是组织目标）。

为一项受到挑战的目标辩护的方式就是，引用指导该目标的某个更基本的目标，以及实现该目标有利于实现基本目标的信念（这是一种效益尚待证实的假设事实）。消防队灭火的目的是为了降低火灾损失（灭火也确实能降低损失），为了保护有价资产（建筑物有价值也有用途），沿这个目的链如此类推下去，也许可以推到如真善美这类的终极价值。

我希望上述简单的评论，能够让大家都清楚地了解“是”与“应该是”之间的区别，并且减少对“是”与“应该是”的争论。