我们都知道，管理者应用于事实问题的准则是效率准则。管理者有权处理的资源和投入都相当有限，管理者的职能并不是建立空想的完美计划，而是通过有效地利用可用的有限资源，力争最大程度地实现政府目标（假定已经就这些目标达成了一致）。从管理角度来看，一个“好”的公共图书馆，并不是收藏所有已出版图书的图书馆，而是利用有限资金尽可能收藏有价值图书的图书馆。

我们如果依据效率准则来制定决策，就必须具备明晓可行方案后果的经验知识。让我们考虑一个具体的市政职能部门：消防部门。其目标是减少总体火灾损失，其活动成果将用这种损失的减少量来衡量。

火灾损失的程度是由大量因素决定的，其中包括自然因素（大风、大雪、严寒天气、酷暑天气、龙卷风、飓风、地震、洪水等自然灾害发生的频率）、建筑结构和居住因素（房子方位的危险程度、物理障碍程度、建筑结构的密集度、建筑物类型、房顶构造、存放物品的种类、占用程度）、道德风险（粗心大意和故意纵火），最后还有消防部门本身的效益。因此火灾损失是包括消防部门本身绩效在内的所有变量的函数。消防部门主管如果想要做出明智的决策，就必须了解本部门的活动是如何影响火灾损失的。

消防部门如何执行任务？一般包括如下工作：对建筑物进行检查，排除火灾隐患；开展有意识的防火教育运动；救火；训练消防员；对纵火者进行调查和起诉。

但是我们还可以做更进一步的分析。救火行动包括哪些步骤？首先必须把消防设备运到行动地点，安置好喷水软管，向起火点喷水，升起云梯，在货物上铺上覆盖物防止喷水所造成的损失。这一系列活动中的每一个，又可以进一步分解成更细小的构成因素。例如，安置喷水软管这一个动作包含那些更细微的要素呢？首先必须购置并维护软管；其次必须购置并维护软管的装载设备；再次则必须招募和培训消防员；最后消防队员在安置喷水软管的过程中也花费了一定的时间和精力。

一旦确定了任务的每个要素的成本，也就到达了分析的最终层次。因此，整个救火过程可以转换成市政会计账簿上的一组账目。

上述分析层次的任何效率问题，都是要确定具体绩效要素的成本，以及该绩效要素对实现部门目标的贡献。如果这些成本和贡献已知，我们就可以把绩效要素合理地结合起来，实现火灾损失最大的减少量。

我们至少可以在四个颇为独特的层次上，进行管理问题的分析。最高层次是对机构目标的实现程度进行评价，也就是对成果进行评价；在次高层次上，是对导致上述成果的管理绩效要素进行衡量；接下来是用花费的努力来衡量投入；最后可以用货币成本来分析花费的努力。

有数学头脑的人会把这个结构看成一组方程式，与经济学家的“生产函数”完全相同。第一个方程是把政府活动的成果，表示成各特定活动绩效的函数。其他几个方程式，则是把这些绩效单位表示成间接绩效单位的函数，再将后者表示成所花费的努力的函数，最后将所花费的努力表示成开支的函数。效率问题就是要在总开支固定的限制条件下，求生产函数的最大值。

社会生产函数的确定

由以上论述可知，决策制定过程中的事实问题，也就是可以进行科学处理的部分，其本身就可以归结为确定管理活动的生产函数值。这是一项头等重要但几乎一直无人关注的研究任务。

理解这类函数，要进行如下三个明确的步骤：

（1）受每种活动影响的价值或目标，都必须采用可以观察和衡量的形式来定义。

（2）必须将决定函数实现程度的管理变量和非管理变量一一列举出来。

（3）当管理变量和非管理变量发生变动时，必须对结果发生的变化进行具体的实证调查。

这三项研究工作对于理解社会生产函数来说是必不可少的，其必要性和困难程度怎么说都不夸张。我们目前取得的进步主要在第1步，13至于第2、3步的经验研究，几乎根本不存在。14

这样的研究固然困难，但却必不可少。假如我们对这些生产函数没有最起码的近似了解，那就很难看出理性在管理决策的形成过程中有什么突出的作用，管理问题不免要回到管理者的常识上去了。这里所谓的“常识”就是“长期经验”使得管理者具备处理问题的“直觉”和“实际的洞察力”。在管理情境中有过亲身体验的人都可以证明，管理者的能力和他们对决策的信心之间并没有相关性，就算有，也是一种反向相关性。最能干的管理者往往最先承认他们的决策一般纯属猜测，他们任何自信的外表只是一种保护，让决策执行者及其下属不会对他产生疑虑。

事实上，他们每天都要做出重大决定，把资源分配给各种相竞争的用途，特别是非商业组织，还得在完全缺少必要证实依据的情况下做出决定。发生这种情形（生产有形产品的企业除外）当然主要是由于实际生产函数难以确定所致。

管理者无论是否拥有达到完全理性决策必需的信息，都不得不制定决策。我们承认实际决策极其缺乏理性，这绝对不是批评管理者，而是批评一种辩词：这些辩解之词把管理者的无知说成美德，并对在上述研究方向上进行广泛研究的必要性提出质疑。15

与效率有关的职能化

我们还需要再重复一下效率准则对于组织问题的重要意义。我们在前面某章曾经指出，组织的专业化分工经常采取按职能划分的方法。这种职能化就是把组织目标分解成若干次级目标，并给每个组织单位指定其中一个或几个次级目标。

因此，消防部门可以划分为一个防火办公室和几个救火队。前者的职能（或目标）是防火，后者的职能是灭火。又比方说，卫生部门可能包括传染病防治处、妊娠保健处、人口动态统计处等。在任何政府机构当中，我们都能找到类似的例子。

在这种情况下，存在一个职能和目标层级系统，它与机构中的专业化部门层级系统相对应。一般而言，职能的层级安排，将对应于一种“手段-目的”关系。比方说，火灾损失可以设想成火灾发生次数与每次火灾的平均损失的乘积。因此，消防部门可以把减少火灾发生的次数或减少每次火灾的平均损失当做次级目标，并把这些目标分派给次级组织单位。

有效职能化需要几个前提条件。首先，我们必须把总目标分解成次级目标，并保持两者之间的手段-目的关系。其次，更深入的条件是，活动的技术必须允许把机构的工作划分成不同的部分，每部分主要负责一个而且也只负责唯一一个次级目标。按照这些条件的要求，把娱乐部门划分成“好市民”“卫生”“享乐”和“教育”单位可能毫无益处。尽管这些目标勉强可以算是娱乐工作的次级目标，但我们设计不出一种纲领，能够将组织的活动划分成与这些目标一一对应的多个组成部分。