尽管我们通常都可以用时间成本或货币成本来汇总决策中的负价值，但对于决策的正价值来说，情况要复杂一些。我们都知道，在商业企业，在总结相关的价值要素方面，产出的货币价值与生产（投入）成本发挥着差不多相同的作用。从实证角度来看，生产的产品在价值评估方面属于中性要素。但是公共机构的情况则不然。因此在公共管理中，我们必须找出一种代替产出货币价值的价值衡量方法。

通过阐述活动的目标，并构造衡量这些目标实现程度的指数，我们就得出了这种替代方法。衡量管理活动对于实现最终目标的效果，也称为衡量该活动的结果。3

目标的确定

公共机构目标的确定绝对不是一项简单的任务。首先，最好尽可能用价值来阐述目标。也就是说，目标只有表示成相对终极目标，才适合用价值指数来度量。如果使用中间目标来阐述目标，就会出现危险，也就是，即使中间目标对于实现最终价值不再适合，依据该目标制定的决策还会继续生效。例如，管理型机构中的表格和记录的越来越多的现象，往往表明，没能从原先具体目的应该达成的更远大的价值，去重新考虑原本旨在实现该目标的活动。

然而，另一方面，公共机构所要实现的价值，一般无法具体表达出来。我们如果想要观察和衡量活动的结果，就必须先有形和客观地表达组织的宗旨，例如城市娱乐部门的“改善健康状况”“提供娱乐机会”“培养好公民”等。因此就出现了一个严重的两难处境。一方面，公共机构服务应该实现的价值，没有提供应用于特定决策问题的足够具体的决策准则。另一方面，如果使用价值指数代替价值本身作为决策准则，那么就可能是用更具体的手段来代替“目的”，也就是舍本逐末。

在这个问题上，由于缺少通用的价值尺度而产生了进一步的困难。任何活动都可能实现两种或两种以上的价值，比如上面提到的娱乐部门的情况就是如此。所以我们在评价一项活动时要考虑，指导部门活动的不同价值的相对重要性如何？以卫生部门为例，这个问题可能是，该部门来年是否应该重新分配资金，以降低婴儿死亡率或增加性病临床诊治设施。通过对结果的观察，并以价值指数来衡量结果，只能说明采取每个备选行动方案时诸目标的可能实现程度。除非两种活动完全要实现同一种价值，否则对结果的衡量不可能表明哪种行动方案更可取。只有确定了彼此冲突的价值的相对重要性之后，管理决策的制定才会合乎理性。

我们在中已经讨论过，管理决策依据的价值或偏好体系应该由何人构造的问题。我们在此只想强调在管理过程中的某时某地，价值要素的相对重要性实际上已经指定了。即使我们并不是自觉刻意地这样做，在实际制定的决策中也暗含了这种相对重要性。但是我们不能通过把它隐藏在不明说的抉择前提中，来躲避这个问题。

目标实现是一种程度问题

确定目标并不是管理决策中的唯一价值要素。除此之外，我们还必须确定目标的实现程度。市政府规章或条例可能明确规定消防部门的职能是“保护该市免受火灾损失”，但是这种定义并不意味着该市希望一味扩充消防设施，直到完全消除火灾损失——这显然不可能做得到。此外，它还回避问题的实质，说消防部门应该“尽可能”减少火灾损失，但是损失可能的减少程度取决于可用于防火灭火服务上的资金额。

要解决该城市灭火问题中无法忽略的价值问题，必须确定两个条件：①消防部门应该努力将火灾损失限制在每人x美元；②市议会要根据可靠资料进行预测，向消防部门拨款y美元，以保证条件①的实现。由此可见，不仅目标的确定中有价值要素，而且要实现充分服务的水平的确定中也包含了价值要素。目标的实现永远是一个程度问题。

政府机构的“政策确定”过程，一般都不能妥善处理政府服务目标的程度问题。我将在本文后面几节强调指出，如果将政策制定过程扩展到这些问题，那么对于维持对决策的价值要素进行的民主控制来说，这将具有根本的重要性。我们将指出，通过改善和扩充预算方法，这种程序上的改革就可以在很大程度上实现衡量。

分布价值

我们以上集中讨论了“总体”价值。以火灾损失为例，总体价值就是，该社区衡量出的本年火灾损失总金额。这种方式并不区分究竟是史密斯商店损失了1000美元，还是琼斯商店损失了1000美元。治安部门在努力减少抢劫案数量时，并不会对发生在第三街道的抢劫案和发生在第四街道的抢劫案给予不同的关注度。

然而，如果不做出“同等重要性”的假定，那每项管理决策中几乎都存在“分布”价值的问题。游乐场若建在西区，东区的儿童要想玩就很不方便。活动中心如果开设国际象棋课程，可能就无法为交谊舞爱好者提供场地了。

许多价值分布问题都是地区性的，但是可能还包括社会、经济和无数种其他的“类”特性。如果我们认识到，财产估价管理机构、行政法庭甚至福利机构主要关心分布价值问题而不是总体价值问题，在管理中考虑分布价值的重要性就体现出来了。

我们在后面还要指明，如果组织的工作按照地区或客户来进行分工，分布价值问题也是非常重要的。在这种情况下，组织单位的目标直接受到特定人群的限制，还可能发生事关重大的权限交叉的问题。

价值的共同衡量尺度——效率准则

决策制定过程中的一个根本问题，是在我们前面提到的低成本和高产出两种价值之间找到一个共同的衡量尺度。当这两种价值发生冲突时我们应该如何做出抉择？可行方案A和可行方案B之间的关系有四种：

（1）A的投入小于B的投入，A的产出大于B的产出。

（2）B的投入小于A的投入，B的产出大于A的产出。

（3）A的投入小于B的投入，A的产出小于B的产出。

（4）B的投入小于A的投入，B的产出小于A的产出。

在第1、2种情况下，都可以很明确地做出抉择；而在第3、4种情况下，则无法确定。也就是说，当可行方案A的成本比可行方案B的成本大，但A的产出又比B的产出小时，B显然比A更优。但是，如果可行方案A的成本和产出都比可行方案B小，那就必须权衡成本和产出的相对重要性，才能做出决策。解决这种难题的途径已经有人提出来了。所有管理决策制定的依据都有一个界限，就是可用资源的“稀缺性”。时间和货币成为成本也正是由于这个根本原因。由于可用资源数量有限，所以，如果把它们用于实现一种管理目的，就必须放弃另一备选方案的实现。因此，在各种可能方案中进行管理抉择，总可以看成是在成本相同而正价值不同的备选方案之中做出抉择。

假如管理抉择问题是在低成本低效益的可能方案A和高成本高效益的可能方案B之间做出选择，那这个抉择问题就是错误的。事实上，我们应该用第三种可能方案C来代替A，这第三种可能方案C包括A，再加上方案A、B之间的成本差额导致的可能活动。这样，抉择问题就是应用相等资源的活动B和活动C所产生的效益的比较问题。一项活动的效率就是该活动产生的效益与其他所有替代活动可能产生的最大效益之比。

效率准则指的是，在给定可用资源的条件下，选择能产生最大效益的备选方案。

大家应该注意，这个效率准则虽然为管理备选方案的比较提供了“公分母”，却没有提供共同的“分子”。即使全部决策都是针对所用资源完全相同的情形而制定的，仍然还存在不同行动方案实现价值的比较问题。所以，效率准则既不能解决可比性的问题，也不能避免这个问题。