为了帮助读者更清楚地理解任何实际管理问题中存在的价值判断与事实判断之间的密切关系，现研究一个市政建设方面的例子。

在新街道的修建和维护问题上，包含哪些价值因素和事实因素呢？这个问题的决策，必须先确定：①街道设计方案；②街道设计方案与地区总规划的合理关系；③项目融资手段；④项目是采用工程承包方式，还是由官方组织完成，⑤这项工程与可能的后续修缮工程（如这条街道的公用管道设施修建工程）的关系；⑥自然环境等许多其他问题。我们必须找到这些问题的答案，每一个问题都混杂着价值要素和事实要素。通过区分工程实施的目的和工程施工的程序，我们可以对这两类要素实施部分的分离。

一方面，做出这些问题的决策，必须依据修建街道的目的和受其影响的社会价值，包括：①交通运输的速度和便利程度；②交通安全；③新街道布局对地产价值的影响；④筑路费用；⑤纳税人的费用分摊。

另一方面，就实现上述价值的具体措施所产生的效果而言，决策的制定工作，又必须依据科学和实用知识，包括：①各种铺设材料的相对平整度、持久性能和价格；②从费用和交通便利的角度看，备选路线的相对优缺点；③不同融资手段的总成本和费用分摊情况。

因此，最终决策将取决于不同目标的相对权重，和备选方案实现每个目标的程度。

举出这个简短的例子，是为了说明决策过程的某些基本特征。本文稍后还要进一步详细讨论这些特征。

管理过程中的决策制定

管理行为是团队行为。个人策划并单独完成任务的简单情形，大家都很熟悉。不过一旦任务变成需要几个人才能完成的复杂工作，那种简单情形就不可能成立了，此时就有必要开发出应用组织力量完成团队任务的过程。促成上述应用过程顺利进行的技巧就是管理过程。

应当注意，管理过程就是决策过程：它们先分离出组织成员决策制定过程中的某些要素，再建立规范的组织程序，来选择和确定这些要素，并将要素的信息传递给组织内相关的成员。例如，如果团队的任务是建造一艘船，首先要画出该船的设计图，一经组织采用，该设计图就会限制和指导实际造船者的行为。

由此可见，组织剥夺了个人的一部分决策自主权，而代之以组织的决策制定过程。组织代替个人制定的决策，通常包括：①确定组织成员的职能，即职责的一般范围和性质；②职权分配，也就是确定组织中哪些人掌握制定决策的权力；③对组织成员的自主选择设置协调其他成员活动的必要限制。

管理型组织以专业化为特征。所谓专业化，就是委派组织的特定部分承担特定的任务。我们在上面已经指出，专业化可以采取“纵向”分工的形式。也就是说，我们可以建立一种具有一定正规性的权力金字塔（层级），再将决策的职能分解，各层级的组织成员各司其决策职能。

组织的分析研究工作大多侧重于“横向”专业化分工，以此作为有组织性的基本特征。例如，卢瑟•古利克在《组织理论札记》一文中写道：“业务分工是组织的基础，实际上也是组织存在的理由。”6在本文中，我们主要讨论“纵向”专业化，即操作人员和监督人员之间决策职责的划分。我们要仔细探寻，操作人员被剥夺一部分决策自主权，并受到管理人员控制和影响的原因。

组织的纵向专业化，看来至少有三个原因。第一，在存在横向专业化的条件下，纵向专业化对于协调操作人员的行动至关重要。第二，横向专业化使操作人员能在执行任务的过程中培养更多的专业操作技能，纵向专业化同样也能保证在决策制定过程中，培养出更多的专业决策技术。第三，纵向专业化让业务人员对自己的决策负责：对企业组织来说，是向董事会负责；对公共机构来说，是向立法机关负责。

协调

团队行为不仅要求采取正确的决策，而且要求所有团队成员都采取一致的决策。假设有10个人想合作造一艘船，如果他们各执己见，又不沟通各自的工作计划，制造出来的船恐怕不能航行。反过来，即使他们采取的设计方案很平庸，但如果大家全都遵照这同一个方案行事，成功的概率可能更高一些。

通过行使职权或施加其他形式的影响，我们可以将决策职能集中化，制订一个总作业计划，来协调控制所有组织成员的行动。这种协调，既可以是程序性协调（程序协调），也可以是业务性协调（业务协调）。程序协调指的是组织本身的具体规定，也就是对组织成员行为和关系的概括性描述。程序协调构造出了权威关系的链条（权威链），描述了每个组织成员的行动范围。而业务协调则指定了组织成员的工作内容。例如，对汽车厂来说，组织结构图是程序协调的一个方面，而正在制造的汽车引擎装置的蓝图是业务协调的一个方面。

专门技术

为了发挥专业操作技能的优势，我们必须将组织的业务工作细分，由具备某种特定技术的人参与执行需要该种技术的所有过程。与此类似，要发挥决策专长的优势，我们就必须对决策职责进行分配，安排具备某种特定技能的人制定需要该种技能的所有决策。

决策的细分，比操作的细分更复杂；因为，虽然让一位工人的敏锐眼力与另一位工人的稳当手法结合起来，以保证某项具体操作达到更高的精确度通常是不可能的，但是为了改善某项具体决策的质量，而把律师的知识与工程师的知识结合起来，却往往是可能的。

职责

以权威的政治性和法律性为主题的作家一直强调，组织的主要功能就是强制组织成员共同遵守组织或组织权威人士制定的规章制度。下级人员的权力，受到高层管理人士制定的政策限制。坚守职责是关键，同时纵向专业化的目的，是要保证对管理者施行立法控制，留给管理人员足够的行政自由裁量权，处理那些立法机关的外行人士无法胜任的技术问题。

组织影响模式

组织上层制定的决策，若不向下层传达，就无法影响操作人员的行为。要对这一过程进行考察，就必须研究影响操作人员行为的方式。这些影响大致可以分为两类：①培养操作人员自身的态度、习惯和精神状态，引导他制定出对组织有利的决定；②强迫操作人员接受他人制定的决策。第一类影响方式，是对员工谆谆教诲，树立员工的组织忠诚度，引导员工关注效率，一般地说，就是对员工进行培训。第二类影响，主要是通过行使权力、提供咨询和信息服务的方式来施加。这种分类法可能遗漏了某些影响方式，也可能出现功能重叠之处，但是这里只不过是进行介绍而已，稍后会深入讨论。

现在的讨论比上一段的讨论有所扩展，因为我们现在讨论的组织影响对象，不仅包括操作人员，同时还包括组织中的所有的决策者。

权威

管理学者已经对权威的概念进行了详细透彻的分析。本文将采用本质上与巴纳德提出的定义7相同的权威定义。下属只要允许上级监督人员通过制定决策，指导自己的行为，而不独立审查该项决策的优劣，就可以说他接受权威的控制。上级监督人员在行使权威时，并不奢求下属会心悦诚服，而只想得到下属的默许。当然，权威在实际行使过程中，往往会自由混用各种建议和说服手段。虽然权威的重要职能之一，就是在出现意见分歧时，能保证决策的制定和顺利的执行，但是对权威专断性的强调可能还是过分了。无论在什么情况下，如果上级人员过分行使职权，超越了下属所谓的“接受范围”8，就会导致下属不服。接受范围的大小，取决于让权威生效的保障手段或约束力。“保障手段”或“约束”在这里必须从广义上去理解。因为像共同标的、习惯、领导等积极和中性的刺激因素，在保证权威的接受方面，至少和物质或经济惩罚的威胁同等重要。

因此，按照我们这里的定义，在组织当中，权威行使的方向既可以“向下”，也可以“向上”和“横向”。例如，一个经理如果让秘书决定如何摆放文件柜，而且没有重新审查其决定的优劣就接受了他的建议，那么就说，这个经理接受了该秘书的权威。但是组织结构图所表示的“权威链”的确有特别的重要性。当人们无法就某特定决策达成共识时，为了结束争论通常求助于这类正式的权威关系。由于这种上诉式的权威行使方式，一般要具备保障手段才能生效，所以组织中的正式权威结构，通常与人事任命、惩罚、免职等有关。在组织日常工作中，正式权威链往往还有非正式权威关系作为补充。正式的层级结构，在很大程度上是为解决争端而准备的。