联邦分权制只适合于能够划分成若干个真正的业务单元的组织。这是它的基本限制条件。

那么，什么是“业务单元”？当然，最理想的情况是联邦制单元本身就是一个完整的企业。

20世纪20年代初期阿尔弗雷德•斯隆在通用汽车公司创建的组织结构，便是以这种思想为基础的。该公司的每一个自治事业部都自己完成设计、工程、制造、营销和销售等工作。各个事业部除了汽车的售价必须符合公司规定的价格幅度以外，在其他方面是完全自治的。通用汽车公司的几个零配件事业部把相当一部分产品卖给本公司的各整车事业部，但是它们卖给外部市场的产品更多，其中很多客户是通用汽车公司的竞争对手。无论从哪个方面讲，这些零配件事业部都是完整的企业。

强生公司组建的自治企业也是如此。这些企业每一个都有自己的产品线、自己的研发部门、自己的市场、自己的营销部门。

可是，一个业务单元要具备一个真正的企业的多少特点，才能让联邦分权制发挥作用呢？答案是：它们最起码应该向公司贡献利润。它的利润或损失应该直接成为公司的利润或损失。事实上，公司的总利润应该是各个业务单元利润的总和。

更加重要的是，联邦制业务单元必须拥有自己的市场，这是自治的真正标志。这里指的市场可以是一个地理区域，例如玛莎百货的门店，或者像美国的几家大型人寿保险公司划区而治组建的分公司。无论如何，联邦制单元必须有一个明确的市场，它在这个市场中则是拥有自治权的。

一个业务单元只要有充分的市场责任和客观的成果可比性，即便是从其他自治单元或者公司统一经营的生产厂获得产品，也能成为一个自治的业务单元。

然而，只要业务单元不接受真正的市场检验，我们就不能说它是自治的业务单元，联邦分权制也就无法发挥作用。

我们迄今讨论的是经营管理工作，也就是现存的、已知的业务单元的联邦分权制。从事创新工作的分权制单元需要不同的结构和衡量体系（参见第35章）。但是，对于这样的工作，只要它的绩效和成果是可以客观衡量的，只要创新团队可以在该业务单元内自由组建，联邦分权制也是一种有效的组织设计原则。分权制的创新单元也必须是一个业务单元，或者必须能够成为一个业务单元。

模拟分权制

只要构成单位可以成为自治的业务单元，就没有一种组织设计原则可以同联邦分权制媲美。不过我们知道，许多大公司并不能划分成真正的业务单元，可是它们的规模显然超出了职能制或团队结构在规模和复杂性方面的限制。

于是，这些企业日益转向模拟分权制，希望借此解决自己面临的组织问题。

企业在采取模拟分权制时，把本来不能成为业务单元的视同为业务单元，赋予它们尽可能大的自治权，让它们拥有自己的管理当局，而且至少让它们承担模拟的利润和损失责任。它们之间用转移价格互相购买和销售产品，而这些价格是由内部行政命令决定的，而不是由外部市场决定的。或者，它们的利润是由内部成本分摊来决定的，通常是在成本的基础上加成一定的标准费用（例如20%）。模拟分权制是化工、钢铁、玻璃和石油行业等大型材料公司唯一能用来解决组织问题的组织结构。这些行业内的公司，所有的产品都来自同样的原材料，而且都是经由同样的流程生产出来的，但是每一种产品都有许多不同的市场。

一些规模非常庞大，但又不适合采用联邦分权制的企业也尝试着使用模拟分权制，其中数20世纪60年代纽约一些大型商业银行进行的重组最值得玩味。这些例子清楚地显示出模拟分权制的一些重大问题。例如，一家小型时装设计公司的负责人可能希望向他的公司提供资金的那家当地支行还可以兼理他的个人银行业务、处理他的储蓄账户、担当他的遗嘱执行人和投资的管理人以及他公司的养老金的受托人。他不愿意与这家银行的四个不同的支行打交道。这时，应该把他算成哪一家支行的顾客，他带来的业务又该归为谁的功劳呢？要模拟计算每一个支行的盈亏情况，就必须明确这些业务的归属。

模拟分权制的应用显然存在许多困难和问题，但尽管如此，它在将来还是会得到更多的应用，因为它有可能最适合于经济和社会中一些不断成长的领域——流程加工业以及私营和公共服务机构。这些领域既不适合使用职能制结构，也不适合使用联邦分权制结构。因此，管理者有必要了解模拟分权制的要求和局限性。采取这种结构的组织将会遇到哪些问题呢？

模拟分权制的问题

模拟分权制与所有的组织设计规范都不大匹配。它缺乏明确性，不利于以绩效为中心，很难满足每一个人都能了解自己的任务这条规范，也无法确保管理者和专业人员了解整体任务。

模拟分权制最不能满足的是经济性、沟通和决策权力这些方面的要求。这些都是这种结构无法避免的缺点。由于模拟分权制的构成单位并不是真正的业务单元，因此它的成果并不是真正由市场绩效决定，而主要是内部管理决策的结果——转移价格和成本分摊方面决策的结果。

沟通方面也存在问题。管理者把大量的时间和精力用于划分本该实行自治的不同单元之间的界限，用于确保这些单元互相合作，用于解决它们之间的争端。哪怕再小的调整，也会成为一个高层决策，成为实力的较量，成为一件关乎荣誉和神圣原则的事情。

模拟分权制对人有很高的要求：要求他们自律，要求他们互相忍让，要求他们把自己包括薪酬在内的利益交由上级裁决，要求他们胜不骄，败不馁。这些要求远比联邦分权制对人提出的要求更难满足，更加重要的是，它们更加容易挑起纠纷。

我听过这样一个故事。一家大型银行在为一个很高的职位物色人选时，否决第一位候选人的理由是，他让银行遭受损失而他所领导的单元取得了出色的绩效——“他把自己那个单元的绩效置于其他一切事务之上”。第二个候选人也遭到否决，原因则是“他过分愿意让自己那个单元的绩效服从其他单元的要求和需要，以至于他那个单元未能取得足够好的绩效”。我听了之后就问：“有没有什么行动指南呢？有没有采取什么办法事先告诉管理者，你认为什么是‘过分协作’呢？”每一个人都答不上来，同时每一个人都承认，这正是他们自己下属的最大烦恼。一位职位最高的管理者最后总结道：“你必须用耳朵辨音。”不过，他自己顿了顿，接着说道：“不过，用谁的耳朵呢？”

就其适用范围来看，模拟分权制仅限于经营管理工作。它显然不适用于高层管理工作。至于创新工作，如果不能成为联邦分权制单元的话，那就应该采用职能制结构或者团队结构。

使用模拟分权制的规则

模拟分权制是在其他结构都不适用的情况下才使用的结构。只要职能制结构（无论有没有团队作为补充）还能起作用，也就是只要一个企业的规模还比较小或者属于中等，它就不应该使用模拟分权制，而在超出中等规模以后，首先应该考虑使用联邦分权制。

即便是那些材料企业，也首先应该试行联邦分权制——尽管它有可能根本不适用。对真正的联邦分权制进行修改并用于材料企业的一个例子，是位于俄亥俄州托雷多市的欧文斯-伊利诺伊公司（Owens-Illinois），那是一家很大的玻璃瓶制造公司。第二次世界大战结束后，塑料瓶开始得到广泛应用，该公司为了保持在瓶子市场上的领先地位而涉足塑料瓶行业。经过深思熟虑之后，该公司决定建立两个彼此独立的、自治的“产品”业务单元，在同一个市场上面向同一批客户相互竞争。

该公司这种战略大获成功，取得了飞速的成长。不过，它在15年以后，也就是在20世纪70年代初期，又改用模拟分权制。它保留了那两个部门，但是仅限于制造业务。所有的瓶子，无论是玻璃瓶，还是塑料瓶，都由一个新成立的销售部门来负责销售。它这样做的理由是：客户希望自己所需要的全部瓶子都由一个来源供应。对他们来讲，“玻璃”或“塑料”都无所谓，因为他们买的是瓶子，而不是材料。

因此，尽管模拟分权制有一些局限性、缺陷和风险，但是在一家大企业的各个部分既要相互合作，又要承担各自的责任这种情况下，它可能是最适合的组织设计原则。在市场的组织原则与技术和生产的组织原则不一致的情况下，它尤其适用。

例如，铁路公司或者航空公司在本质上就没有纯粹的“当地”业务单元，因此这些企业不可能使用联邦分权制，只好按照职能制进行组织，顶多是再设一名地区协调员，在各个职能部门之间进行协调、调解和联络。影响运输系统绩效的决策，只能由公司统一做出。其中最重要的是关于资本使用、飞机、机车和货车分配的决策。然而，尽管除了一些不太重要的任务之外无法采用联邦分权制，但是运输企业的规模显然已经大到不太适合使用职能制结构。

事实上，这就意味着我们还没有为一些企业找到合适的组织设计原则。

对于模拟分权制，我们至少已经知道它有些什么利弊。因此，组织理论和组织实践的一个重要任务就是：为铁路公司和绝大多数政府机构那样规模庞大而又过于集中的职能制组织制定一种结构，让它的效果不逊于模拟分权制在大型材料公司和大型商业银行所产生的效果。这也许需要使用模拟分权制的某些原则。