但同样清楚的是，并不是所有的机构都能应用市场方法。

服务机构是一个多样而复杂的领域。它包括天然垄断企业，如电话业务、邮政业务和某一地区的电力供应等。显然，这些都是经济机构。同时，服务机构还包括司法机构和防务机构。显然这些不是而且不应该是经济机构。在所有这些机构中，共同之处在于而且仅在于：由于这种或那种理由，在市场竞争考验的条件下，无法对其进行组织。（这一点对于邮政业务来讲，可能就不一定正确了。在美国，至少有一家独立的邮政公司试图同政府的垄断邮政事业相竞争。如果这一点真的实现了，那么它对邮政服务方面的绩效恢复所起的作用，比把垄断邮政事业建成为一个类似于企业的独立“公共公司”要大得多。）

公共政策的限制性

无论是在资本主义社会中，还是在社会主义社会中，传统看法都认为：在市场无法提供绩效考验的地方，就由“公共政策”来提供指导和进行控制。但是，正如我们在有关预算基础的影响的讨论中所表明的：这并不是一种恰当的解决办法。的确，服务机构，包括企业中的服务机构，必须由政策加以控制。但是，除了预算所引起的方案、承诺、好意和勤勉以外，只要可能，就还需要有一种制度和结构来指导服务机构，帮助其取得杰出绩效。正如我们的例子所表明的：服务机构也需要有一套办法，以便有计划地检查它们的政策是否过时，并有计划地废弃过时的政策。在我们所引述的每个例子中，都只是在某一段时期，而不是永久地取得效果。

韦尔的解决方案在半个世纪内持续有效——但如前所述，这决不意味着今后继续有效。美国大学的发展，已经超出了其创建者在一个世纪以前所建立的结构。它们现在需要重新深入思考自己的使命和职能、目标与治理、优先次序和用以衡量绩效及成果的标准。田纳西流域管理局取得了那么好的绩效，以至于已经使自己变得无关紧要了。在40年以前，它所首创的一些事情，目前已经普及了。现在，已经没有人期望通过电气化来获救了。

日本最终成为明治维新所取得的成就的俘虏。在明治时期，相关人员非常有意识地选定了其优先次序，并使某些重要领域推迟或处于从属地位。他们的继承者拒绝重新考虑任何其他重点。结果，作为当时用来达到日本独立这一目的的手段的军事力量，成了目的本身，并最终给日本带来了巨大灾难，几乎完全毁灭了明治时期的伟大成就。

为取得绩效而管理服务机构

在服务机构中取得效果的原则——如何应用这些原则——三种不同类型的服务机构及其具体需求——对目标和活动进行审查以便有组织地废弃——为取得绩效而管理服务机构

不同类型的服务机构，要求不同的结构。但是，所有服务机构都需要采用在第13章中所列举的服务机构的领导者曾经用过的原则。

1.必须界定“我们的业务是什么以及应该是什么”。必须发掘各种不同的界定并深入进行思考，甚至（像那些新兴的美国大学的校长那样）需要对有关“我们的业务是什么以及应该是什么”的界定进行权衡。其中，有些界定可能是不同的，甚至存在互相冲突。

2.必须从有关职能和使命的界定中得出一些明确的目的和目标。

3.然后，必须深入思考什么是他们应该集中力量完成的重点，以便选定目标、制定衡量绩效和成就的标准（即确定可以接受的最低成果）、确定完工期限。同时，他们还必须开始为取得成果而努力工作，确定对所产生的结果承担责任的人员。

4.必须确定衡量绩效的标准——美国电话电报公司的顾客满意标准、明治时期用来衡量其进步的识字人数。

5.必须用这些标准对他们的努力进行衡量并获得反馈，即在他们的系统中建立起对成果的自我控制。

6.最后，必须对目标和成果进行审核，以便识别出已对宗旨的实现失去作用或无法实现的目标。他们必须识别出无法令人满意的绩效水平，识别出过时或缺乏效率的活动。而且，他们必须有一套机制来摆脱那些过时的、没有效率的活动，而不是把金钱和精力浪费在后果不能令人满意的地方。

最后一点要求，也许是最重要的。由于缺乏市场考验，服务机构通常不会迫使自己一定要抛弃过时的东西——否则就会破产，从而与工商企业勇于抛弃过时的东西形成了对照。在公共服务机构和企业的服务机构中，对绩效低下的活动进行评价并抛弃它们，可能是最痛苦，但也是最值得赞扬的一种创新。

对于以前的成功而言，按照期望来检验目标及其适当性、检验重点（尤其是检验成果），也许是最必须的。

正如我们列举的例子所表明的：没有一项成功是“永恒的”。但是，放弃过去的成功，往往比对过去的失败重新进行评价要困难得多。成功使人骄傲，造成情绪上的依恋，产生思想上和行动上的习惯，尤其是盲目的自信。一项已经不再有用的成功，最终造成的损害往往比失败造成的损害还要大。

特别地，在一家服务机构中，如果不采取措施深入思考其使命、目标和重点，并在其政策、重点和行动中建立起对成果和绩效的自我控制，那么过去的成功，即使不成为“圣经”，也会成为“政策”、“美德”和“信念”。目前，美国已经“福利成灾”，这主要是由于新政时期的福利计划在20世纪30年代取得了如此巨大的成功，以至于我们无法放弃它们，反而错误地应用在50年代和60年代完全不同的问题上——城市中的黑人移民。

现在应该清楚了，要使服务机构取得绩效，并不一定要有“伟人”，而是要有一套制度。这套制度的基本要点，同工商企业中取得绩效的基本要点并没有太大的差异，但其应用却大不相同。服务机构不是工商企业，对于二者而言，绩效的涵义也存在很大差别。

这种基本要点的应用，在不同的服务机构中也应该有很大差异。我们在前面所列举的那些例子表明：服务机构——即不是凭借绩效和成果，而是凭借努力和计划而取得收入的机构——至少包括三种不同的类型。