1.第一种类型是天然垄断型。这种服务机构的确提供货物和服务，或至少应该是提供货物和服务的。但是，由于它们具有垄断性，所以无法按其绩效和成果来获得收入。

经济学家把在一定领域中拥有排他性权力的那些企业叫做“天然垄断型企业”，如电话服务业或电力事业。其实，一个企业中的研究实验室，也是企业中的天然垄断部门。

2.服务机构的第二种类型是必须通过预算拨款获得收入的机构。这类服务机构虽然有着共同的特点，但其各自的宗旨以及达到这个宗旨的特殊方式却未必相同；而且这类服务机构的重点，也可能极为不同——事实上，常常应该是存在重大差异的。

美国的大学就是一个例子。我们在前面所列举的那六位大学校长关心的都是高等教育。在他们当中，每个人都必须在古老、衰败、派系分立的学院废墟上创建新的大学。但是，他们对大学使命和职能有着不同看法。同时，他们对“我们的业务是什么或应该是什么”这些问题也存在着不同看法，他们从中确定出不同的重点，然后安排不同的优先次序来组建各自的大学。他们建立的虽然都是大学并有着相同的结构：有校董会、学校管理当局、教师员工和学生，有类似的课程和同样的学位，但是他们有意识地建立起互相竞争的教育机构。

3.最后还有一类服务机构。在这类机构中，手段与目的同等重要。因此，保持统一性是其本质的特点。属于这一类的，有司法机构和防务机构，以及传统政治哲学称之为“政策领域”的绝大多数领域。

各类服务机构的具体需求

在这些服务机构中，每一类有些什么样的需求呢？

天然垄断型机构在组织结构方面的需求最小。虽然并非直接按照成果获得收入，但这类机构与那些按照成果获得收入的企业最为接近。换句话说，它所需要的，就是按照任何一个企业应该做的那样去做，但要做得更为系统化。

另外，这也正有力地表明：应该使天然垄断型机构处于公共管制之下，而不是公有。正如经济学家和政治学家早已知道的，如果一家天然垄断型机构不在管制之中，那么除了无法取得效率和效果以外，还将会剥削大众。一家天然垄断型机构如果由政府所有，可能不会存在剥削，但是顾客却无法纠正其缺乏效率、服务不良、高收费和不关心顾客需要的普遍倾向。比较而言，一家在公共管制下独立经营的天然垄断型机构，往往比没有管制的私营垄断机构和政府经营的垄断机构都更能适应顾客的需要，并对顾客的不满做出反应。受管制而独立经营的天然垄断型机构的收费，乃至其收入与利润，往往取决于公众的意见。而公众可以向管制机构这种政治机构提出自己的意见，或通过它们把自己的意见表述出来。

法国的电话用户十分清楚地知道：自己所得到的电话业务服务是发达国家中最差的。但是，由于法国的电话业是政府拥有的垄断事业，顾客对之没有任何权力，只能抱怨一下。在20世纪60年代后期，美国电话系统的服务质量在某些地区，特别是纽约市有所下降，顾客的等待时间或修理时间都延长了(这主要是由于电话公司的计划忽视了人口统计学的结果)。对此，顾客当然可以，而且能够做出有效反应。美国的电话用户立即对电话公司提高收费的要求表示反对——很难想象出其他对垄断型机构进行管制的更有效方法。

但是，在邮政业务方面，美国的顾客却同法国人一样无能为力。40年来，美国的邮政收费一直在急剧上升，而其服务质量的下降速度甚至还要快得多。由于邮政是政府所有的，我们无法予以纠正。

此外，政府通过管制机构公正地同私营企业打交道，可以提供一种手段，以便把系统的工作绩效纳入到受管制的垄断企业的结构中去，正如西奥多•韦尔在60年以前为美国电话电报公司所做的那样。美国联邦通信委员会对贝尔电话公司长途通信业务的研究报告和联邦动力委员会对美国大西洋沿岸中部各州电力供应的研究报告中，都向各种公司提出了实行这种自我约束的要求。

至于企业内部的研究实验室这类垄断部门，企业的高层管理可以，而且应该要求它们深入思考其目标、确定计划和重点、衡量成绩并抛弃缺乏效率的东西。这是使研究实验室具有效率，对公司的需要、机会和责任做出反应的惟一途径。

管理当局还应该要求研究实验室制定出贡献目标，并据以对其成果进行评价。这不一定是定量化的——事实上，也常常不能定量化。但是，目标必须具体，检查必须严格。

有一位最有效的研究部门经理——他本人是世界知名的科学家——经常向其下属提出这样的问题：“在最近三年或五年内，你们这个研究实验室对公司的愿景、知识和成果做出了一些什么贡献？”然后，他又问道：“你们期望在未来五年内对公司的愿景、知识和成果做出什么贡献？”后来，他指出，在最初提出这些问题时，从来都得不到答复。他所得到的，只是一些有关研究工作的“无形性”和“将来会有成果”之类的话。但在提出这些问题几年以后，他开始得到答复。又过了几年，他甚至可以得到研究成果了。

服务部门的“社会主义竞争”

第二类服务机构是学校、大学和医院这类机构。同时，企业组织中的绝大多数参谋服务部门也属于这一类。它们需要的，是兰格所说的“社会主义竞争”。

这种服务机构的“顾客”不是真正的顾客，而只是“纳贡者”。不论他是否需要这种服务机构，他都必须以税金、强制保险费或分摊间接费用等形式为之付费。这些机构的产品，不是用来满足欲望的，而是一种必需品。学校和医院提供的，是每个人应该有，而且必须有的东西。类似地，存在于企业内部的、典型的参谋服务部门所提供的，也是企业内每个人应该有，而且必须有的东西。这些产品或者有益于“顾客”，或者有益于社会。

借用逻辑学家的术语来说，这类服务机构是规范性的，其目标在于使“顾客”成为某种样子、做某种事情、按照某种方式采取行动、知道和相信某些事情。在如上所述的第二类服务机构，绝大多数还提供某种公共利益，而且这种公共利益必须以集体为基础才能提供。否则，即使以最大的成本，也无法提供。由于这类服务机构是规范性的，同时又由于它们提供某种公共利益，所以它们只能由税金、间接费用分摊或其他强制收费的形式来获得资金支持。

第二类服务机构是发达社会中典型的服务机构，并且是发达社会在机构方面的表征。垄断型机构和政府机构——即第一类和第三类服务机构——则在不发达社会中占统治地位。但是，第二类服务机构在经济发展和社会发展过程中却起着核心作用，其绩效对现代发达社会是极为重要的。而且，在发达社会或发达企业中，正是这种服务机构，与公民或企业管理人员的日常生活有着最密切的联系。

我们经常听到“每个儿童都有受教育的权力”这一说法。可是，年轻人却抱怨他们被强制着去学校——他们的说法比传统的说法更接近于真实情况。我们在谈论“每个公民都有接受像样的医疗保健的权力”。在美国，这在某种程度上还是一种没有实现的诺言。但是，我们已经在实施强制性医疗保健了。例如在许多公司里，管理人员必须每年做一次健康检查否则他们就不能享受假期，或者在假期中就没有薪水。如果可以在相当短的时间内把重点转向广大群众的预防医疗，那么我们不久就会要求每个人利用医疗保健设施。换句话说，使医疗保健成为强制性的。

在很多企业中都规定：对参谋服务部门的利用是强制性的。例如，在分权化公司中，各事业部的市场营销经理得到通知，要求他们去参加总部营销部门举办的市场营销研讨班，但并没有事先询问他们是否会参加。

这类服务机构的目标——总的使命——必须是普遍性的，而且应该有一个绩效和成果的最低标准。但是，出于绩效方面的考虑，即使是由政府来监督和管制，最好还在这些机构中实施管理自治，而不是由政府来经营。对于公众所有的机构，更是如此。（在较早的一本着作《不连续的时代》中，由于没有一个更好的用语，我把这种现象叫做“再私有化”。但这导致了广泛的误解，认为我的意思是恢复私人所有权，但我心中所想的完全不是这个意思(虽然我也不排斥这一点)。重要的是机构的自治权、有待于经受绩效考验和某种形式的竞争。其中，这里所说的某种形式的竞争，在许多情况下是“社会主义竞争”。）同时，在实现基本使命的各种不同途径中，在各种不同的重点和方法中，最好存在着广泛的顾客选择。为了使这些机构达到既定的绩效标准，应该有足够的竞争。

在美国，目前在谈论关于中小学的“证书制度”。在实施这种证书制度时，政府将给学生所选择的任何一所合格学校一笔费用，这笔费用相当于公立学校对一个孩子进行教育的成本。在这种制度下，不论学校有多大的自由活动范围，都有一点是肯定的：如果学校不能教会学生基本的读、写、算的技能，就不会被认为是“合格”学校。至于采用什么方法，则需要由学校自己决定——在这方面留有进行试验的余地，从传统的严格教学法到英国“开放式学校”的行为科学教学法或“自由形式”教育法。但是，基本的目标和最低的标准，应该予以坚持。类似地，诸如在黑人地区教授开展城市游击战的学校，不大可能——也不应该长期保留在批准的名单之中。至于学龄儿童是否要去上学，那是没有选择余地的——不论他或他的家长是否愿意，他都必须去上学。

在医疗保健方面，我们也可以实施一种每人有权享受预付医疗保健的制度——其费用由员工医疗保险或政府为老人和穷人支付。但我们可能会鼓励实施各种各样的不同计划，鼓励具有不同计划和不同重点的各种医疗保健机构之间相互竞争。这也是最古老的国家医疗保健计划，即德国的医疗保健计划所采用的一种方法。

以下是在一家大型企业的参谋服务部门中运用这种方法的一个例子。有一家主要制造和销售本公司品牌消费品的大型多国公司，它把公司的业务界定为“市场营销”。既然其业务界定为“市场营销”，人们可能会以为该公司一定有一个庞大的市场营销参谋服务部门。但是，这个部门却很小。在高层管理中，有一位市场营销副总经理——事实上，他是公司中的第二号人物。但是，市场营销部门并不是向他报告工作，而是向市场营销部门的主任报告工作。市场营销参谋服务部门的预算很少，用以支付培训市场营销参谋服务人员、市场营销领域中的研究工作和图书资料等费用，但不包括公司的市场营销业务。该公司在世界上三十多个国家有4550个分权自治的业务单位，它们各自对自己的市场营销绩效和成果负责。对于地区总经理而言，他可以利用总公司的市场营销参谋服务部门来帮助实现既定的市场营销绩效，但这并非强制性地非用不可，他有权选用公司以外的咨询人员，也可以不用任何参谋人员而自己担任市场营销咨询人员。只有在使用总公司的市场营销参谋服务部门时，他才需要为此支付费用。但是，市场营销参谋服务部门需要对每个业务单位的市场营销标准和绩效进行审计。据最新消息：在该公司中，使用总公司市场营销参谋服务部门的事业部经理和地区经理有18人或20人，使用外部咨询人员的有11人或12人，既不使用内部，也不使用外部咨询人员的有12人。这些经理的市场营销绩效，同他们采用咨询人员的方法没有任何关系。在使用公司市场营销参谋服务部门的、使用外部咨询人员的和不使用任何咨询人员的事业部中，都有市场营销绩效最好的，也都有市场营销绩效最差的。不过，即使该公司中市场营销绩效最差的事业部，其市场营销标准也很高，成果也很大。而该公司的市场营销参谋部门，无论从效果与绩效，还是从工作精神和热忱方面来讲，都是我所知道的最好的内部服务机构之一。