服务机构本身已开始有“管理意识”。随着时间的推移，服务机构正日益向工商企业学习管理。在现在的服务机构中，诸如管理人员开发、目标管理和企业管理的其他许多概念和工具都得到了广泛的应用。

这是一种健康的迹象，但它并不意味着服务机构已理解了自己在管理上存在的问题，而只是意味着它们开始认识到目前自己还没有进行有效的管理。

服务机构可以进行管理吗

对服务机构的绩效危机，还存在着另外一种非常不同的反应。越来越多的批评者，特别是过去那些从幻想中醒悟过来的自由主义者认为：从其本质来讲，服务机构是无法进行管理的，是不能取得绩效的。

有关这种看法的最极端表现，就是要求建立一个没有学校的社会。这种主张最初是由以前当过牧师的伊凡•伊里奇(Ivan Illich)提出来的，而由教师和教育评论家约翰•霍尔特(John Holt)最明确地予以表述。（约翰•霍尔特(John Holt)，《自由和超越》(Freedom and Beyond，Dutton，1972)。）伊里奇和霍尔特都认为：学校是不能取得绩效并且不能使之取得杰出绩效的。只有废除了学校，孩子才能学到东西。

当然，这又是一种“野蛮贵族”的幻想。在不久以前，社会还是“没有学校”的——在距今不到一个世纪以前。关于这个“有学校以前”的时代，我们有着大量的资料。例如，在维多利亚女王时代的英国早期或19世纪中叶的德国，人们积累了大量有关孩子生活和开发的调查资料。但这些资料很难使人相信，如果孩子们不受管理不当的学校的束缚，就会有创造性并学到东西。各级学校的确需要进行激烈的变革，但我们所需要的并不是“废除学校”，而是得到有效管理并正常运转的学习机构。（关于这一点，请参见我的论文《关于未来的学校，我们已经知道些什么》，载于《今日心理学》(Psychology Today)，1972年6月。）

我们根本不可能没有服务机构。没有丝毫迹象表明：当前的社会愿意不要各种服务机构所能提供的服务。那些叫喊着要废除学校的人，需要的是更多的教育；那些大声攻击医院缺点的人，需要的是更多、更好的保健服务；那些对政府的官僚主义攻击得最厉害的人，投票支持更多的政府计划。类似地，企业也不能没有参谋服务人员和研究部门准备提供的知识、专长和系统思考方面的贡献。

除了学习为取得杰出绩效而对服务机构进行有效管理以外，我们别无选择。

服务机构是可以进行管理并取得杰出绩效的。

例外的重要意义

在服务机构中——无论是公共服务机构，还是企业中的参谋服务机构——凡是能够取得杰出绩效的，都是例外情况而不是常规。但是，的确存在着一些取得杰出绩效的例外情况，而它们证明了服务机构是可以正常运转并卓有成效的。

在第13章“例外情况及其经验教训”中，我们将讨论一些取得杰出绩效的服务机构的例子。但是在这里，我们先看一下其中的某些例子。在过去40年里，美国政府机构在两个方面取得了明显的成绩：一个是“田纳西流域管理局”（TVA）的美国东南部大型地区发电与灌溉工程 (特别是在其早期，20世纪30年代和40年代在大卫•利连索尔(David Lilienthal)领导下的那段时期）；另一个是60年代管理美国航天计划的国家航空和航天局（NASA）。另外，在进行大规模高等教育的大学中，某些新英格兰的“红砖大学”——如布莱德福德大学（University of Bradford，特别是在工程和管理教育方面)以效率高而出名。当美国内地城市黑人区的许多学校——也许是绝大多数学校——的确应该受到废除学校运动所提出的各种批评，但有些处于最穷困的黑人区(如纽约的南布朗克斯)的学校，却在使条件最差的孩子获得基本识字能力方面取得了出色的成绩。

那么，阻碍典型的服务机构取得杰出绩效的是一些什么因素呢？那些取得杰出绩效的少数服务机构又做了些什么或不做什么，才使它们能取得杰出绩效呢？这些就是需要询问的问题，它们都是管理问题。

在发达社会里，管理各种服务机构并使之取得杰出绩效，将日益成为管理的核心挑战，成为最大的管理需要。

除了特殊的使命以外，在其他任何领域，服务机构都同工商企业很少存在差别。它面临着类似的(如果不是说同样的)挑战——使工作富有生产率并使员工有所成就。在社会责任方面，服务机构也很少同企业有什么差异。

“社会责任”一词过去专指工商企业与它所在的环境之间的关系。事实上，原来的用语是“企业的社会责任”。近来的事例则表明：服务机构——不论是大学、政府机构、学校，还是医院——在它们同环境和社会的关系方面，也面临着同样的一些问题。今天，给环境造成最严重破坏的，终究是政府——拥有不令人满意的下水道设备的地方政府。在本书后面“社会影响和社会责任”一篇中重点讨论的一些问题，只要略微变动，就可适用于所有的公共服务机构和私人服务机构。

在管理人员的工作和职务、组织设计和结构，甚至在高层管理的工作和结构方面，服务机构都与工商企业差别不大。从本质上讲，这些差别只是名词术语上的差别，而不是实质上的差别。

但是，服务机构在其“业务”方面却与工商企业有着根本差别，在其目的和价值观念这两个方面都与工商企业存在着重大差异。服务机构需要不同的目标，对社会做出不同的贡献。同时，在绩效和成果方面，服务机构也与工商企业存在着差异。此外，进行有效管理并使之取得杰出绩效，是服务机构同工商企业存在重大差异的一个领域。

目前，我们还没有包括服务机构在内的、连贯一致的有关机构及其管理的理论。与过去70年里在企业管理方面所做的工作相比，我们在服务机构管理方面所做的工作要少得多。目前，我们努力做的，只是试图勾勒出一个初步的轮廓。

我们已了解到，服务机构为什么难于取得杰出绩效；也能够详细说明，为了克服阻碍服务机构取得绩效和成果的内在障碍，我们需要做些什么。

服务机构为什么不能取得杰出绩效

三种流行的解释——服务机构不是商业化的——服务机构需要更好的人员——服务机构的成果是无形的——这三者都是借口而不是解释——是什么使得服务机构不同于企业——预算引发的误导——在基于预算的机构和参谋部门中，绩效和成果意味着什么——挣得的收入和应得的收入

对于服务机构普遍未能取得杰出绩效这一现象，存在着三种流行的解释：

——它们的管理人员不是商业化的。

——它们需要更好的人员。

——它们的目标和成果是无形的。

这三种所谓的解释，其实都是借口，而不是真正的解释。

1.人们一再地说，只要用商业化的方法进行管理，服务机构就会取得绩效。

科尔伯特是法王路易十四的大臣，他首先把非工商业的服务机构难于取得绩效归咎于缺乏商业化的管理。在西方首先创建了现代公共服务机构的科尔伯特，一直在敦促他的官员们采取类似于企业的商业化模式。目前，商会、总统制和君王制下的各种委员会，每天都在重复这种呼吁。他们全都说：只要服务机构的管理人员能够像工商人士那样行事，就会取得杰出绩效。正是这种信念，形成了目前服务机构中的管理热潮。对于服务机构的病症来说，这是一种错误的诊断，而要它采取类似于企业的商业化模式，则是一种错误的处方。

服务机构之所以难于取得绩效，正是因为它不是企业。在一个服务机构中，类似于企业的商业化模式意味着控制成本。但是，企业的特点却是通过绩效和成果来进行控制。服务机构所缺少的是效果，而不是效率，效果是不能通过类似于企业的商业化模式来获得的，后者所能带来的仅仅是效率。

当然，在所有机构中都需要有效率。由于服务领域中往往缺乏竞争，因而不像企业在竞争性市场(甚至在独占性市场)上那样，服务机构中不存在外加的或内在的成本控制。但是，服务机构的基本问题不是成本高，而是没有效果。它们可能效率很高——有一些也的确效率很高，但它们却不是在做应该做的事（正确的事）。

如前所述，有人认为只有采取类似于企业的商业化模式，服务机构才能取得杰出绩效。正是在这种信念的指导下，人们在创建像独立的公共公司那样的服务机构方面付出了大量努力——这种企图也可以追溯到科尔伯特及他所建立的皇家专卖公司。这样做，在摆脱琐碎的行政机构管制方面有其效果，但却很少能达到预期的主要效果——取得杰出绩效。成本可能会下降(但也不一定。例如，把伦敦运输体系和英国邮政局建成企业式的独立公司以后，它们所面临的工会压力大大加强，而且成本猛增)。在提高效率的名义下，人们可能削弱甚至削减为实现机构的目的所必需的各种服务。

在公共服务机构中，采取类似于企业的商业化模式的最恰当而又最坏的例子是纽约港务局。该局成立于20世纪20年代，管理纽约港两个州(纽约州和新泽西州)所有大小车辆的交通运输。从一开始，该港务局就决心采取类似于企业的商业化模式。该局的桥梁、隧道、船坞、码头及稍后的机场工程都很出色：它的建筑成本较低并在控制之中。它的财务状况很好，因而始终能够以最优利率借到款项。它的目的和目标是采取类似于企业的商业化模式——首先，这由它在银行中的地位得到了反映。虽然其桥梁、隧道和机场为纽约街道上的大量交通提供了便利，但它却不理会纽约市区的交通政策。它从来不问“我们为谁服务”这个问题，而坚决抵制政治性的和非企业性的问题。最后，它被人看做是造成纽约交通运输问题的罪魁祸首。当港务局需要帮助时，例如它为纽约急需的第四个机场寻找地皮时，发现除了银行以外，没有一个人支持它。结果，纽约港务局可能也变得政治化了——在剥夺了其效率的同时，没有在效果方面取得任何进步。

2.需要更好的人员的呼声，也许比科尔伯特时期还要早。这在最早的中文有关政府的教科书中就能找到。美国的所有改革家，从内战以后不久的亨利•亚当斯(Henry Adams)到今日的拉尔夫•纳德(Ralph Nader)，一直都在这样要求。他们全都认为：政府机构中所缺少的，就是更好的人员。

与企业类似，服务机构也不能指望由“超人”或“驯狮者”来充实其管理职位和行政职位。要配备人员的机构，实在太多了。期望世界上每所医院的院长都是个天才或是个伟人的想法，是荒谬的。如果服务机构不能由正常人和低才能的人来经营和管理，换句话说，如果我们不能很好地组织工作以便使任何努力工作的人都胜任的话，那么根本就无法完成工作。

没有理由认为服务机构中各种管理职位或专业职位上所配备的人员在资格、能力、正直或勤劳等方面都比管理企业的人员要差。相反，也没有理由认为企业经理在管理服务机构时会比“官僚们”干得更好。实际上，我们知道，这些经理自己也会很快就变成“官僚”。

在第二次世界大战期间，有许多在公司中取得了杰出绩效的美国企业经理人员调入到政府部门工作。其中，有许多人很快就变成官僚。人并没有改变，在企业中，他们能够取得杰出绩效和成果；但在政府中，他们却发现自己主要在制定一些规章制度和撰写一些官样文章——因而深感沮丧。

说明“服务机构需要的是更好的人员”这一论点缺乏根据的更好例子，是法国政府机构。没有一个国家，能够像法国那样为其政府高级职位配备这样的精选人才。在法国政府机构中，有影响和重要的职位是专为法国最有声望的学校——理工学院的优秀毕业生保留的。但是，法国政府机构虽然由优秀的理工学院毕业生进行管理，在其低效率和官僚主义方面，却很少有政府机构能与之比拟。政府官员假公济私——利用工作之便满足自己的利益，是法国最尖锐的讽刺材料——而事实也的确如此。无论是谁，只要他曾经试图使法国政府机构取得绩效，都完全了解这一点。可是，这些理工学院的毕业生本身却并没有成为官僚。在进入政府机构20年以后，他们晋升到了高层，而绝大多数通常都转到法国大公司中并担任高级职位，一般都能取得很好的绩效，从而表明他们是有能力取得杰出绩效的。

理工学院的毕业生，可能不会讨得每个人的欢心。他们有种学识出众的姿态，自高自大，有些狭隘，相当自命不凡。但是，法国政府机构的问题肯定不在于缺少好的人才。即使有了更好的人才，也不大可能发生任何改观。问题在于制度，而不在于人。

3.服务机构绩效不佳的最后一个解释，是最为复杂，初看起来最有道理的——服务机构的目标和成果是“无形的”。这至多只能说是“对了一半”。

对于一个企业和服务机构来说，有关“我们的业务是什么”的界定始终都是无形的。对于西尔斯公司而言，“我们的业务是要为美国家庭担任有见识的采购员”，这是无形的。对于玛莎公司而言，“我们的业务是要推翻英国的阶级制度”，这也是无形的。韦尔在贝尔电话公司指出，“我们的业务是要为顾客服务”，这听起来像是唱高调。初看起来，这些讲法似乎都不能翻译成具有可操作性的语言，更谈不上翻译成定量用语了。再如，对于日本索尼公司而言，“我们的业务是电子信息业务”，这就像IBM公司把自己的业务界定为“数据处理”一样，也是无形的。但是，正如这些企业所表明的，从这些无形的界定中导出具体的、可以衡量的目标，并不是太困难。

教会的目标是“拯救灵魂”，这一界定是无形的。至少，记账没有包括在教会的目标之中，但到教会的人数，却是可以计量的。还有，“使年轻人返回教堂”的人数，也是可以计量的。

学校的目标是“培养完整的人格”，的确也是无形的。但是，“在孩子读完三年级时教他学会阅读”却决不是无形的，而是可以相当精确地予以衡量。

同样，“废除种族歧视”也很难说是一种明确的可操作定义，更谈不上衡量了。但是，增加建筑业中黑人学徒的人数，却是一个可以量化的目标，是否达到这一目标是可以衡量的。

欠发达国家的经济和社会发展，是无形的。但是，“每五年创造出10万个工作岗位”或“每年建造4万个居住单位”，却的确是有形的。

无论是企业，还是服务机构，除非制定出一些具体的、限定性的、明确的目标，否则不可能取得任何成就。只有在确定了目标以后，才能为达到这些目标而分配资源、确定优先顺序和设定完工期限，并指定某些人员对其结果负责。但是，有效工作的起点，是确定某个机构的目的和使命，而目的和使命总是无形的。

对于一个企业来说，“我们的业务是什么”这一问题是模糊的、容易引起争论的。对于一个服务机构来说，也是这样。如前所述，在找到一个可行的界定之前，必须要有不同的意见和争论。服务机构有许多利益相关者。学校必须予以极大关心的，不仅有孩子及其家长，而且还有教师、纳税人和整个社会。类似地，医院必须满足病人的需要，但同时也要满足医生、护士、技师和病人家庭的需要。此外，还有纳税人的需要。在美国，还必须满足通过医疗保险对医院做出贡献的雇主和工会的需要。企业也有许多利益相关者。如前所述，每个企业至少都有两种不同的顾客，而且常常要多得多。员工、投资者、社区和管理当局本身，也都是企业的利益相关者。