我们对复合决策过程进行的考察，尤其是对组织的审查职能和方法进行的考察，相当清楚地说明了决策过程在组织中的最佳分布方式，以及决策过程集中化的相对利弊。

我们已经对于集权和分权问题讨论过什么？我们在里曾经指出，决策制定的专业化和集中化有三个作用：保证协调、保证专业知识的运用和保证职责的履行。提出了立法机构和管理机构之间职能划分的一些实用的检验方法。而探讨了决策的集中化和沟通问题的关系。阐述了有时由于组织成员错误的机构认同，所产生的集中化需要。而我们在本文前面强调的是，组织成员的能力是可能的分权程度的一个决定因素。除了上述几点以外，在决策分配上是否还应该考虑其他因素？

我们首先应该清楚地了解一个重要区别。集权有两个截然不同的方面。一方面，可以通过使用一般规定限制下属权限，使决策制定权集中化。另一方面，可以通过剥夺下属手中的决策制定职能，使决策制定权集中化。这两种过程之所以都可以称为“集权”，是因为其结果都是剥夺了下属对各种相互排斥的考虑因素的实际量裁权，并要求下属接受其他组织成员得出的结论。

我们还应当指出，审查职能的实现方式和集权或分权程度之间的紧密关系。审查通过对决策进行评价，并让下属服从纪律和控制来影响决策。审查有时被当成发现错误决策并进行纠正的一种方式。这个审查概念可以应用于有必要采用受理上诉程序来保留个人权利或民主责任的场合中那些非常重要的决策。然而，一般情况下，纠正造成下属决策错误的决策过程的职能比纠正错误决策的职能更重要。由于下属做出正确决策的能力不断增强，分权便变得越来越可行了。因此，审查可能造成三种后果：①如果用于纠正个人决策失误，就会导致集权以及决策职能的实质转移；②如果用于发掘下属需要进一步指导的地方，就可以通过颁布越来越多限制下属自由权限的整套规章制度，从而造成集权；③如果用于发掘下属自身能力需要加强的地方，就会造成分权。这三种要素能够通常也的确是，以不同的比例结合在一起。

但是，管理为什么要以分权化为目标？我们对这一点进行的所有分析都强调决策权集中化发挥的重要作用。但是，那些严谨的管理学者表达的疑虑警告我们，不要单纯地接受集权的优势。例如查尔斯•哈里斯爵士说过：

如果说我现在成了彻底的分权倡导者，那不过是中年信仰的一种改变而已……我刚开始工作的时候就注意到，在地方决策和行动中，缺乏对主要原则的一般了解和掌握。这让我至今印象深刻。多年来，我心中有一种信念越来越强烈，那就是更强大的中央积极控制措施有助于提高管理的效率和经济效益；即使现在把视线局限在具体细节和直接结果上，我仍然对这点深信不疑。当人们依赖卡帕比利特•布朗的观点，试图既看到树木又看到森林时，确定性就消失了。

……简单的集权将决策权和权力授予提升到最核心，行动方案一旦确定下来，就让下属去具体执行。

不要因为下级人员犯了错，就削弱他的权限，要求他以后都服从高层权威的控制。要对他进行教育，再给他一次尝试的机会。但是，如果他确实朽木不可雕也，那就避开他不用。6

如果没有意识到长期后果，几乎所有人都会觉得自己制定决策比委任下属制定决策“更安全”。上级的集权行为有很多合理理由作为依据：他比下属更加训练有素，技术更熟练；他如果亲自制定决策，就可以确保决策合他心愿。但是有一点他不一定总能意识到，那就是将全部决策职能集中在自己身上，实际上是让自己的工作量加倍，使得下属成了多余的人。

即使上级比下属更加训练有素，也有两大理由要求决策权分散化。第一个理由是介绍的效率和达成度之间的区别。只考虑决策的准确度远远不够，还必须重视决策的成本。上级人员的薪资报酬一般比下属要高，所以他的时间也必须用在相对比较重要的组织工作上。上级人员如果要制定一项具体决策，就必须牺牲原本可用于制定更重要决策的时间，这么一来，提高该具体决策的准确性要付出的代价就太大了。

分权比集权更可取的第二个理由是，决策权向管理上层集中，会将新的货币和时间成本引入决策过程。中央决策的准确性优势，必定要与决策过程的重复成本以及决策沟通成本相平衡。

为了强调不经济的审查标准所导致的成本，伊恩•哈密尔顿根据个人经历举出的例子是一个最好的例证。

1896年，我在印度西姆拉担任陆军军需副司令；那个地方过去是，现在也许还是亚洲最难驻军的地方。长时间办公之后，我通常还要带着高达3~4英寸的一堆文件回家。我的上司陆军军需司令是一个聪明而又快乐的工作狂。所以我们两人经常这样辛苦工作，并肩与成堆的文件作战，但是我比他年轻，所以他比我先被医生命令去欧洲治病。因此我在43岁的时候，开始接替他，担任陆军军需司令。然而不幸的是，那时政府非常吝啬，不肯为我出钱增添一名副手，总司令乔治•怀特爵士要我以一当二，做双份工作。我虽然心情非常沮丧，但是也只有一试。这一天终于还是来了，我这个军需司令尽责地把职责范围内的工作全部带回家。至于我自己原来的那份工作，居然神奇般地从艰巨的12小时工作量浓缩成了理想的6小时。怎么会这样？原来，我过去担任副职期间，哪个部门出现问题时，我不得不花很长时间考虑和解释问题，提出自己的观点，并且尽量说服司令接受。他是一个非常尽责的人，如果和我的意见不同，他喜欢把理由记录下来，这些理由通常有好几页纸的篇幅。他如果同意我的见解，也喜欢把自己的理解“记录在案”。如今，我自己身兼正副两职，虽然还像从前一样研究问题，但是工作就到此结束了。我不必说服下属，我只有总司令一个上级，而“他”也乐意不介入我的工作，所以我只要下达命令就可以了，如果大家能够接受我说的“是”或“不是”，这件事就再简单不过了。7

还有一种对集权的反对意见是我们前面没有考虑过的。至今我们一直假定，只要给定充足的时间，上级就能制定出比下属决策更准确的决策。然而，只有满足上级和下属获得决策依据的信息同样容易的条件，这个假设才能成立。如果决策必须限期做出，或如果组织具有地理分散的特征，情况可能就大相径庭。下属可以直接获得“事实情况”，但是要传达给上级却很困难。管理高层无法接触到管理低层掌握的第一手资料的现象屡见不鲜。

人们有时强烈主张，集权是工作专业化的必然伴随物。如果要对工作进行专业化分工，就一定要引入一些程序保证组织成员之间的协调，而最有效的协调程序就是决策的集中化。这一点自然不错，但是我们在承认这个论断之前，绝不应该忽视伴随专业化分工出现的真实弊端和代价。

人与人之间的协调，牵涉计划的沟通。虽然这种人际协调方式比较复杂、有效，但其效能绝对无法和人类神经系统的协调能力相提并论。当计划的组成要素只需要用图表和地图（如船体或桥梁的设计图）表示时，人际协调就能够达到细致入微的程度。然而对于一个技艺娴熟的钢琴家，或对于运用所有技能和知识解决设计问题的工程师来说，其协调机制要复杂得多。

成功地应用专业化手段来提高效率，意味着在整个任务的各个专业化部分之间不需要进行协调，或者运用现有的人际协调技巧就可以实现各专业化分工部门之间的协调。如果这两个条件都不满足，我们就必须放弃专业化分工，继续使用人脑作为协调机制。这就像一人拿针，一人拿线，穿针引线也不是件简单的事一样。现在的任务是把“线”和“针”放到同一个地方，而两人之间的协调配合，远不如人类神经系统对两只手的协调那么成功。

前面引用过的军舰设计程序的描述8是另一种相关的情况。仔细分析这个程序后就会发现，这个程序不仅包括军舰设计各个方面的专家，而且还包括一群可以称为“军舰设计万事通”的职能人员。不过制定军舰设计草案的是海军建设局局长，而不是职能专家。我们这里再重复一次：

然后，海军建设局局长在审计部门主管的指导和建议下，拟订出几种符合要求的军舰设计方案，并预测各个方案的规模和成本。要做到这一点，他和他的下属必须掌握关于兵器、鱼雷、工程、装甲、火力控制、导航、通信以及容量等多个主题的最新进展和观念的相当多的知识，保证各方案中包含的条文的合理性使得各个主题领域的专家在积极合作时能感到满意。9

只有“万事通”做完工作以后，再请各方面专家提出建议。接着，采用一种人际协调方法，召开会议，来调解专家之间相互冲突的主张。最后再将计划方案递交给非专业人士核准通过。

现在我们可以总结说，一定程度的集权化对于保证组织在协调、专业技能和职责安排方面的优势是必不可少的。但另一方面，我们也一定不可忽视集权的代价。集权会让高薪职员去制定那些根本不值得注意的决策。集权会造成上级职能加倍，让下属显得多余。沟通便利一定存在，但有时成本相当可观。也许只有下属才能获得正确决策所必需的信息。集权化不用人类神经系统的强大的协调能力，而以人际协调机制来代替。我们在确定决策的集中化或分散化程度时，都要重视上述考虑因素。