人们将会按照他们得到的报酬来行事——无论报酬是金钱、晋升、奖章、上司的一张签名照片，还是在肩膀上亲热地拍一下。这是最近50年来行为心理学家教给我们的内容之一(但在此以前，我们也并不是不知道)。如果一家企业或机构要通过其成果或绩效来获得收入，而当顾客对其成果或绩效感到不满或没有兴趣时会拒绝支付，那么这家企业或机构就会想方设法去挣得收入。如果一家机构是由预算来拨款的，或享有垄断权力，顾客没有其他选择，那么它的报酬就是它应得的，而不是它挣得的。它是由于好的意图和“方案”而得到收入，是由于没有疏远重要的利益相关者，而不是由于满足了某个集团而得到收入。它获得收入的方式对其产生了误导，认为能够带来预算的是绩效和成果，而不是自己所做出的贡献。

这是以预算为基础的机构的固有特点。令人十分惊奇的是，它竟然没有引起经济学家的注意——也许是由于他们当中很少有人意识到目前国民生产总值中的50%不是用于企业——即由于绩效和成果而取得收入的机构，而是用于那些由于诺言或至多是由于努力而取得收入的服务机构。

以预算为基础，未必一定是不好的或不可取的。例如，自筹给养的军队，如15世纪时的欧洲军队，不断地发动战争，恐吓他们本国的居民，依靠抢劫掳掠来维持。这样的军队，永远也不能成为政策的工具。用税收来维持行政控制和防务预算，正是为了使自由企业免受战争的灾祸。

类似地，在企业中的绝大多数服务部门，也必须由预算来拨款。这是研究部门取得收入的惟一可取的来源。如果研究部门要凭借其成果来取得收入——如销售研究部门所提供的新产品或新流程的专利权（某些企业已经在试行）——对研究部门所造成的误导，肯定比由预算来拨款还要大。它很可能把资源从研究工作转移到小玩意儿的发明上去。但同样肯定的是，预算拨款促使研究部门的负责人增加研究人员的数量，提出一批无法实现的研究计划，并抓住一些不能产生成果或已被证明没有生产率的计划不放。

然而，无论怎样必要或怎样可取，由预算拨款来取得收入总会产生误导(根据努力程度来取得收入也是如此。诸如医院或大学等机构是根据成本，而不是根据成果来取得收入的，也同样会产生误导)。在许多情况下，也许是绝大多数情况下，这可能是无法避免的。但是，它是能够加以限制、加以节制，甚至在很大程度上是能够抵消或缓解的。

例外情况及其经验教训

例外情况：贝尔电话公司、19世纪的美国大学、田纳西流域管理局、明治时期的日本——市场方法和“社会主义竞争”——市场的限制性——只有“公共政策”是不够的——有关老的、过时的和无效的特别问题——过去成就的危险

在服务机构中，只有极少数取得效果的例外情况。但这些例外情况，却与绝大多数只能产生官僚程序的服务机构同样重要。这是因为：这些例外情况可以提出一些重要的经验教训。它们表明：在服务机构中，也是可以取得杰出绩效的，虽然决不那么容易。同时，它们也表明了各种不同的服务机构能够做和必须做的事情。它们还表明存在着哪些限制条件和陷阱。此外，它们也表明：只有敢于做出冒风险的决策，只有提出他所在的机构的业务现在是什么、将来会是什么和应该是什么，服务机构的管理者才能做出不寻常的和有争议的事情。

贝尔电话公司

第一个例子，而且也许是最简单的例子是贝尔电话公司。电话系统是一种天然垄断。在一定的地区内，电话服务的供应商必须拥有一种排他性的权力。任何一个电话用户要求公共电话服务业提供的，是要能给所有其他电话用户打电话，而这就意味着垄断服务有着地区上的排他性。当整个国家或整个大陆事实上成为一个电话系统时，这种垄断就扩展到愈来愈大的地区。

一个人也许能够不用电话——虽然在当今的社会中将极为不便，但是，一位职业人士、一位商人、一个事务所或一个企业，必须有电话。住宅中的电话也许可有可无，而业务上用的电话则是必不可少的。

如前所述，西奥多•韦尔在20世纪初期就认识到了这一点。同时，他还认识到：美国电话公司正像其他所有工业发达国家中的电话公司一样，很容易被政府接管。为了防止被接管，韦尔深入思考了电话公司是怎样的一家企业和应该是怎样的一家企业，并得出了那个有名的描述：“我们的业务就是服务。”

有关电话公司业务的这个描述，使得韦尔能够制定出具体的目标，并用有关“业务是什么”和“应该是什么”的描述来制定衡量绩效和成果的标准。事实上，他所制定的顾客满足标准和服务满足标准，导致了全国不同地区的电话经理之间的竞争。这些标准成为对各个电话经理进行评价和支付报酬的标准。结果，美国电话公司虽然从性质上讲是垄断性的，但公司的管理者却集中精力于绩效和成果方面。

韦尔的解决方案维持了半个多世纪。直到发生严重通货膨胀的20世纪60年代以前，贝尔电话公司都在持续降低收费的同时不断改进其服务。

韦尔还做了一些在当时看来更加超出常规的事情(而且，即使目前看来，一般也会认为越出了常规)。他为贝尔电话公司识别出利益相关者。在当时，思维正常的工商界人士把管制机构——各州的公用事业委员会视做“敌人”。而韦尔却认为：公众实际上是电话公司的合法的利益相关者。所以，使这些管制机构发挥作用，是电话公司的工作。他努力思索它们的目标是什么和应该是什么。如果美国公众不是感到这些管制很好地执行了它们的任务，贝尔电话公司无疑早就被国有化了。同样，毫无疑问的是，如果不是由于韦尔以及他认识到管制机构是一个独特的利益相关者，美国的公共事业委员会也永远不会获得发挥作用的能力和理解其工作的能力。（什么是“管制委员会”，可能即使对于美国读者而言也需要略加解释，而这种机构在美国以外一般是不为人知的。管制机构最初建立于19世纪80年代，目的是为了对铁路和谷物转运站进行管制。管制机构的职能是使私营企业在“自然”垄断的情况下按照公众的利益行事和运转。在自然垄断情况下，竞争无法有效地发挥作用。这些机构一般有三种职能：在某个服务领域中维持尽可能可行的竞争，保护公众免受自然垄断企业通过控制价格和服务标准而进行的剥削，限制铁路、航空公司、电力公司或广播公司这些自然垄断企业的收益水平，使其仅仅获得与其资本成本相应的合理报酬。这样，“管制机构”试图在不受控制的私营垄断企业和同样不受控制的政府垄断企业之间找出第三条道路。在联邦和各个州都设有管制委员会，其成员或由政府指定(如全联邦的委员会)或由选举产生(如许多州的委员会就是这样产生的)。）

美国大学

从1860年到第一次世界大战期间，现代美国大学的建立过程也表明了如何使服务机构取得杰出绩效。美国大学在这一时期的出现，主要是少数人努力的结果。这些人包括安德鲁•怀特(Andrew W.White，18681885年间担任康奈尔大学校长)、查尔斯•埃利奥特(Charles W.Eliot，1869~1909年间担任哈佛大学校长)、丹尼尔•科伊特•吉尔曼(Daniel Coit Gilman，1876~1901年间担任约翰•霍普金斯大学校长)、大卫•斯塔尔•乔丹(David Starr Jordan，1891~1913年间担任斯坦福大学校长)、威廉•雷尼•哈珀(William Rainey Harper，1892~1904年间担任芝加哥大学校长)和尼古拉斯•默里•巴特勒(Nicholas Murray Butler，1902~1945年间担任哥伦比亚大学校长)。

这些人全都有一种共同的认识：传统的学院——主要是18世纪训练传教士的神学院，已经完全过时、无效和缺乏建设性。这种旧式学院正趋于迅速消失。在美国，1860年在学院中就读的学生人数，比40年前人口很少时的学生人数还要少很多。这些创立新型大学的人，都有着一个共同的目标：创建一种新式的教育机构，一种真正的大学。他们全都认识到：欧洲的大学，特别是牛津大学、剑桥大学和德国的一些大学，虽然有许多值得学习的地方，但这些新创立的大学必须是具有美国特点的大学。

但是，除了上述这些共同信念以外，在大学应该是什么以及它的宗旨和使命是什么的问题上，他们的看法却极为不同。

哈佛大学的埃利奥特认为：大学的宗旨是培养出一批具有独特风格的领导群体。虽然哈佛大学本来是为“正派的波士顿人”而创办的，但埃利奥特却不想把它办成是这些波士顿人的地区性大学，而要办成一所全国性的大学。同时，哈佛大学又要在波士顿和新英格兰恢复道德精华的统治地位。其中，上述道德精华是如下特权阶层所持有的：清教徒传教士及其继承者，以及美利坚合众国早期的联邦主义领导人。哥伦比亚大学的巴特勒认为：大学的职能是把理性思考和分析系统地应用于现代社会中的一些基本问题——教育、经济、政府和外交。芝加哥大学的哈珀也基本抱有同样的见解，不过程度略差一些。约翰•霍普金斯大学的吉尔曼认为：大学是高级知识的产生地。约翰•霍普金斯大学最初只限于高级研究，并不从事普通的大学教育。康奈尔大学的怀特则旨在培养出受过良好教育的公众，等等。

在这些人中，每一位都知道必须做些妥协，都知道必须满足许多利益相关者和公众，并从不同角度来看待大学（他们对大学的看法是明显不同的）。例如，埃利奥特和巴特勒都认为必须在原有的、老的基础上来创建他们的新型大学(其他人则认为可以从头做起)，因而必须满足——或至少安慰原有的校友和教工。另外，他们全都充分意识到必须吸引和维持财政资助。

埃利奥特坚持“道德领导”并首创了毕业生安置办公室，为哈佛大学的毕业生在各处，特别是企业界谋求高薪职位。巴特勒则意识到哥伦比亚大学创办较迟，当时的百万富翁慈善家已经被它的竞争对手笼络过去(如洛克菲勒被芝加哥大学笼络过去)。于是，他在大学中首创了公共关系办公室，设计出一套同中产阶级联系并获得其资助的办法，这些办法绝大多数都成功地实现了。

在这些人中，每一个都强调他所界定的大学的宗旨和使命。然而，这些界定在这些首创人离去后并没有再持续下去。例如，即使在埃利奥特和巴特勒的有生之年，他们所创办的大学也已经不受他们控制，在目标和优先次序上都发生了变化。在20世纪里，所有这些大学——以及其他许多大学，如加利福尼亚大学和其他一些主要的州立大学，都朝着一个共同的类型转变。

现在，这些大学都成了“多科大学”，彼此很难区别。但是，创建人留下的影响，还没有被完全消除。在罗斯福总统的新政时期，主要从哥伦比亚大学和芝加哥大学的教工中选拔顾问和决策者，这决不是偶然的。这是因为：新政当然要把理性思考和分析应用于公共政策和公共问题。在30年以后肯尼迪总统当政时期，则以杰出人物的“风格”为基本信念，自然会转向在哈佛大学去选拔人才。

在1860年的时候，高等教育在美国基本上不存在，仅有的一些高等教育也不为公众所信任和支持。到1900年的时候，美国的大学已建立起一种领导地位，是一个主要的权力中心，是智力的、社会的和政治的权威所在。1860年的时候，美国青年在高等学院中的比例低于任何其他主要国家。而到1900年的时候，美国的这一比例则已经高于其他主要国家，并打下了大规模高等教育的基础。在1860年的时候，美国在学术成就、研究和科学方面依赖于欧洲。当时，在这种追赶过程中，有成就的美国人，如历史学家弗兰西斯•帕克曼（Francis Parkman）、哲学家爱默生（Emerson）或物理学家约瑟夫•亨利（Joseph Henry)，都同大学没有什么联系。但到1900年的时候，美国在学术成就、研究和科学方面既有成就，又有自信心。而且在智力和科学上有特殊成就的人，如哲学界的威廉•詹姆斯（William James）、教育界的约翰•杜威（John Dewey）、历史学界的查尔斯•比尔德（Charles Beard）和弗雷德里克•特纳（Frederick J.Turner）以及物理学界的阿尔伯特•迈克逊（A1bert Michelson)，全都是大学中的教工。同时，在1900年的时候，无论有多少教授是从德国的研究院毕业的，也无论有多少人对牛津大学的风尚发出赞叹之声，美国大学都已经发展成为具有美国特色的美国机构。

最重要的是，美国大学取得这么高的效果和成就的基础在于：明确地致力于具体界定的宗旨和使命。