在过去几年时间里，公共机构在工作计划和财务计划的长期计划方面已经取得了相当大的进步。但是，至今还没有几个计划能在具体的政府服务方面，向立法者和公众说明计划对他们的重要意义，这方面并没有多少进步。此外，在估计将政府服务维持在一定的适当服务水准的费用方面，或依据效率原则，确定何时应该将开支从目前的方向转向其他效益更高的方向等方面，也同样没有取得多大进展。

举例说明理性预算

下面简要叙述加利福尼亚州救济管理署的预算编制程序，来说明我们需要进一步努力的发展方向。该机构多年来一直采用一道设计精良的预算估计程序。它能成功完成这一困难任务，原因之一在于其目标的性质。

失业救济机构的主要任务应该是向贫困家庭提供起码的经济保障。救济机构规定的最低限度的家庭开支预算，是影响政策生效的一大因素。人们通过这个预算，可以把“费用”直接转换成“成果”。也就是说，从该机构所提供的经济补贴水平上，可以直接看出具体开支的意义。政策制定机关可决定它愿意批准的家庭基本开支预算水平，这一决定又可以立即转换为费用项。“适当服务水准”就是这样确定下来的。

同样，加州救济管理署已经开发出一道周详的程序，用来估计一段时间内符合救济条件的家庭数量，也就是估计问题严重性。完成了这两步（确定了服务水准并估计了问题严重性）之后，编制工作计划、估计资金的需要，就是一件简单的事情了。

为了强调其突出的特点，我们已经对这个例子进行了极大的简化。比方说，失业救济机构除了提供现金补助之外，还提供一定类型的服务。另外，我们也没有考虑该结构的运作费用。21不过，除了过于简化和忽略了部分因素之外，我们描述的预算编制程序还是很接近于理性的预算过程。

企业成果的衡量

主要强调衡量公共组织成果的困难，但这种衡量在商业组织中就比较容易。后者有利润作为“底限”，会计师知道如何衡量，至少可以得到近似值。尽管如此，企业成果衡量面临的困难必然与公共组织和非营利组织面临的困难类似（当然前者也许没有后者难度大）。

第一，在短期和长期利润之间的权衡上存在困难。比方说，把未来收入折成现值时的利率假设就体现了这一点。而且在类似“商誉”这样的会计项目以及已购买（例如通过合并）的固定资产价值上也很不明确。

第二，当公司采取事业部制，宗旨是要求每个事业部都有各自的损益表，进行独立核算，并且提出盈利的要求时，事业部之间交易的定价就是一个严重的问题。除非期望各事业部以公事公办的方式相互交易，而又能平等看待公司外的供应商和其他事业部，除非真正存在市场竞争机制来限制事业部之间的交易，否则必须实行某种定价管理程序来确定事业部收入、支出和利润。

第三，任何公司都有很多部门（会计、人事、法律事务、计划、研发以及广告等），它们对利润的贡献是间接的，因为它们的任务是对“直线”部门提供服务，因此只对利润做出间接的贡献。在许多情况下，要为这些服务创造企业内部市场并不可行，更何况即使能，这样的市场也可能不具备竞争条件，因此不适合作为定价的机制。

由于上述理由，我们无法把利润当成商业组织及其内部单位的唯一衡量标准。

长期与短期

近年来，大家对于公司首席执行官重视短期利润，情愿牺牲公司未来发展前景的理由，已有相当多的公开讨论。既然首席执行官的平均任期相对较短，而且其酬劳又是采取根据年利润分红的方式，那么他们会比较重视前五年甚至前两年的决策。这相当于用很高的利率来评估投资机会。（公职人员也有这样的倾向，也就是暂时把问题往后拖，先保住位子再说。）

如果股东可以很容易估计出（甚至只是可能），控制公司决策的现在与未来的权衡，一切可能都会不错，不过，由于未来总是极不确定，而且公司的管理者比作为局外人的所有者更容易评价这一点，所以要得到那种估计值极度困难。此外，未来的不确定事件倾向于把工厂和机器设备等有形资产的确定价值分配给“商誉”这样的项目，将它们转变成公司账目上虚假的“确定值”。这样，资产负债表上的股东权益一般都不接近于未来收益的现值。

据我所知，至今还没有人对此难题提出适当的解答，所以我在这里也只把它当做公共机构和私营企业在决策制定过程中，有效使用效率准则的一大障碍。

事业部的利润表

采用损益方式（或其他货币衡量方式）来评价事业部的成果，效果如何取决于各事业部之间的相互依赖程度。如果一家控股公司，几近于投资银行的功能，那么各事业部的利润表就与整个公司的利润表包含同样多的信息量。

这方面需要考虑的一个因素是，是否允许并且期望各事业部之间公事公办，彼此保持适当的距离？我们上面提到其中一点，就是不偏向于内部购买，而是有权依据价格和质量在内外部供应商之间做出选择。如果把同样的原理应用于可以在全公司范围内提供某些专业服务（例如广告、研发、会计和法律事务）的一些部门，那么这些服务就同零部件供应的情况一样了。

如果无法自由地与外部供应商交易，那么内部交易就成了单一买方对单一卖方的形式，此时要确定交易的“公平”价格，就必须提供与竞争市场中简单买卖完全不同的程序。当然，如果存在竞争性的外部市场，即使不允许外部采办，也可以利用市场价格来指导内部议价的制定，但是这又与让市场自由确定交易价格截然不同。

当然，内部交易还有很多话题可以说。各事业部编制利润表来实现效率的做法很有吸引力，但是必须满足一个条件，就是环境条件允许内部交易价格处在竞争市场价格的合理近似范围内。然而在使用利润表时，一定要记住，当技术、一般营销组织或其他环境条件彼此之间确实具有高度依赖性时，营造单位之间的独立性就很不容易了。

评价中间产出

应用效率准则最困难的地方也许是中间产品的产出评价。在确定各成本来源的成本额来创建工厂的成本会计系统时，这个问题相当严重。而要确定对组织决策过程做出主要贡献的工作的价值，这个问题的难度又会加大数倍。这当然包括了所有管理活动，尤其是那些只间接投入生产的活动，如研发、法律事务、广告和会计等都是主要例子。在这个领域中，公司在衡量产出价值时所面临的难题与政府组织面临的难题差不多同样严重。

我们可以用20世纪90年代初期以来，美国公司中一直出现的轻率裁员，尤其是白领职员和中层主管人员的缩减现象来说明这个问题。在某些个案中，裁员是对销量减少所做出的反应，而在其他个案中，裁员是因为公司明确决定，可以用少得多的人力来继续维持目前的水平。它们的这个判断如果是正确的，那么对裁员前必要劳动力的判断就一定是错的。

再重申一遍，不确定性与过去和未来之间的平衡有莫大的关联。我们现在考虑的裁员方式，主要是针对那些与产品生产和运输不直接相关的职位。举个最简单的例子，我们显然总是可以排除研究活动而不会影响本周、本月甚至本年度的销售额。

只要把某项对产出或销售没有直接影响效应的工作撤销，那么财务报表上反映出的短期利润就会增加。至于对长期利润的影响效应，问题更多，答案可能需要经过一段时间才会知晓，也可能永远都不知道。上述对于公司员工安置政策的论述与政府机构的情况没有什么不同：它们主要都是针对间接活动对于实现组织长期或短期标的是否有所贡献展开的。

评价“质量”

关于对最终产品只有间接贡献的活动的评价任务，我们可以分成两个甚至多个部分。首先，我们通常可以找到活动本身质量的评价方法。接下来的工作稍微困难一些，就是从最终目标角度来评价活动（即使它保持较高的质量水平）是否有价值。举一个相当极端的例子，关于研究型大学的研究教授的评价问题，暂时不考虑他的教学成就。这个例子与对某工业研究开发实验室的研究人员的评价没太大差别。

在大学里从事研究是一种公共活动。也就是说，研究工作只有经过他人的评价并存放在公共记录（在相关期刊上发表）里才算彻底完成了。然后再受到其他人员的评价，他们确定这对他们的后续研究是否有所帮助。还要在该研究者与同事、同行在实验室、研讨会和专业会议上讨论互动时，对研究工作进行评价。评价者自身在该工作的本质方面学识渊博，有些甚至属于本领域的权威。因此，他们对于特定研究人员在特定研究领域的研究成果的质量评价，通常都会达成相当大的共识。要粗略评价这种领域研究人员的等级并不太困难。

在科学界，经常有人嘲讽说，研究成果往往用论文的重量和页数来代表，读者也非常明白“不发表就无法生存”的道理。我不想对实际的评价过程做什么辩解，但实际评价过程显然比称重量和数页数要实在得多。其有效性直接来源于专业同行拥有的对研究过程和研究成果进行观察的机会。

企业管理者和专业人员都是决策制定过程的参与者，都具有一定的公共特性。他们的多数工作肯定不会逐字地“发表”，但是工作成果通常也要以口头或书面沟通方式传递给其他组织成员（以及组织外部人员），其他同事能够知晓这种工作成果并进行评价。从这个意义上来说，这种方式也提供了与发生在研究中的同样的评价机会。组织成员也因此可以判断出管理者的有效和无效，以及有效性水平。就像我们对研究活动的评判一样，这些组织判断也可能出错，但却不是随机发生的。

但是对于研究工作和管理工作的评价，大多是针对工作的短期价值而非长期价值。如果问研究人员的成果对科学或成果应用有什么长期影响，这个问题就太难回答了。而如果我们不仅问管理者是否有效地开展工作，还问他的重要决策通常是否正确，那么就是回到描绘因果关系链的任务上，其中许多关系还有待进一步确定。裁员与其他员工解雇方式不同的是，裁员的依据不是员工的工作做得好不好，而是工作对组织目标是否能做出适当的贡献。综上所述，我们要对裁员做出客观判断极端困难。

相互排斥的各项评价准则

说到在对活动质量的直接衡量之外，评价表现出来的微妙之处，我们举一个发人深省的例子：美国政府在第二次世界大战前、中、后三个阶段开展的疟疾控制活动。22在美国南部许多地区，疟疾长期以来一直是一个严重的公共卫生问题，不过就在战争爆发前不久，疟疾发生率迅速降低，原因不明。战争中，许多美国士兵都在海外疟疾疫区感染了疟疾，大家都害怕回国后会爆发新的流行病。公共卫生机构采用多种计划来对付此种疾病，其中最广泛的是对传播疟疾的蚊虫大规模喷洒杀虫剂（主要是DDT）。

因此，衡量疟疾控制有效性有两种方法：报告病历的数量（以及死亡人数）和蚊虫的总数。不幸的是，病历和死亡人数的诊断和报告都非常不可靠，因为当时还没有广泛采用权威性的血液巴氏试验。尽管并不是所有科学家都同意，但是证据强有力地显示，到1942年为止，卫生机构对抗的疟疾在美国几乎绝迹了。然而该机构认为发病率和死亡率统计不确定，再加上归国退伍军人可能使疫情加重，所以放弃以发病率和死亡率作为统计数据，改用蚊虫总数统计量作为工作的评价依据。他们当时显示了（潜在）病人数量可能多得有危险，而喷洒杀虫剂DDT使之大大减少。那段时间该机构花了大概5000万美元，而该机构的活动与持续没有疟疾病例报告的关系，仍旧没人回答。

我们不清楚，个案的统计数据更好，是否会有助于更容易决定正确的政策。此个案缺少的一项重要信息是，20世纪40年代初，疟疾不明原因地减少，最后几乎完全绝迹的原因。另一项重要信息是，受感染的退役军人开始另一波流行病的概率。

在企业的决策制定方面，是否有类似程度的不确定性？我们看一家跨国公司——海洋集装箱运输有限公司，它旗下有四大事业部：集装箱船运事业部、负责欧洲几处海洋渡口的客运船渡事业部、几大洲的豪华旅馆业经营事业部以及铁路客运经营事业部（例如东方快车）。在该公司的营运过程中，必须经常做出关于船只和集装箱的购买和处理，以及渡轮航线的新增和取消的决定。该怎样估计英法海底隧道开通后，对海峡渡轮业务产生的长期影响？集装箱船运业务预计会有多大的波动？对近日购买的集装箱容量，竞争者在短期内会采取什么策略？要评价公司主管的效益，可以使用哪些衡量准则？即使事实上公司有所谓业绩“底线”，而且其短期的投资收益可以衡量，该公司的评价问题与政府机构的评价问题也并无太大不同。

结论

讨论了效率，即达到的成果与消耗的资源的比值，是组织所有决策的适当而又根本的基准。然而，本文也指出，效率的评估可能极为困难，尤其是评估公共机构的活动就更难了。我在本文的中，说明了私营企业公司的效率评估也存在这种困难的原因。