服务机构同工商企业之间的一个根本差别在于：服务机构获得收入的方式。

对于除了垄断企业以外的工商企业而言，其收入来自于满足顾客的需要。只有在生产出顾客需要并愿意用购买力进行交换的产品时，工商企业才能获得收入。因此，顾客的满足，是保证企业取得杰出绩效和成果的基础。

与此形成对照的是，服务机构一般是通过预算拨款获得收入的。这意味着，它们并非由于纳税人或顾客认为它们取得了绩效或提供了成果才获得收入。它们的收入，是从总收入来源中拨予的，是通过税捐等途径获得的，与它们所做的工作没有关系。

对于企业内部的服务机构和公立学校这样的服务机构，这种情况都是适用的。一般而言，企业中的参谋部门并不是依据其成果而获得收入的，甚至也不是按照其顾客(即管理人员)利用它的程度而获得收入。通常，它们是通过间接费用分摊，即预算来获得收入——在许多情况下，这是无法避免的。与公共服务机构相比，企业中的服务机构有着同样的特点和行为。这一事实表明：造成差异的，并不在于是不是企业，而在于获得收入的方式——支付方式。

典型的服务机构——包括企业中的绝大多数服务部门，往往还拥有垄断的权力。预定的受益人没有其他选择。绝大多数服务机构所拥有的权力，超过了绝大多数垄断企业所享有的权力。

即使对地方电力公司或电话公司的服务不满意，我也无法从其他地方去获得电力或电话服务。如果选择不用电力或电话，我就无需付款，而且也能够继续生存下去。不过，这种自由愈来愈表现在理论上，而不是实际上。而且，对于绝大多数服务机构来说，可能连这种选择的余地都没有。顾客无论是否使用，都必须付款。支持着服务机构的，是国家的政治权力。它征收费用，并不是因为提供了服务，而是因为要支持政府机构。

在企业中，绝大多数服务部门也有着强制性的垄断权力。负责经营业务的管理者知道：对他们的评价，在很大程度上决定于他们同参谋服务部门的合作状况。在需要参谋服务领域的咨询和专业知识时，除了使用本企业的参谋服务部门之外，他们一般别无选择。

在美国，不论是否有学龄儿童，每个家庭都必须支付教育税。家长如果认为公立学校对自己的孩子不合适或不能令人满意，可以不把孩子送入公立学校而送入私立学校或教会学校，但仍必须为公立学校交纳教育税。

由预算拨款来获得收入这一点，改变了绩效或成果的含义。在基于预算的机构中，成果就意味着更大的预算，绩效就是维持或增加自己预算的能力。通常所理解的成果，即对市场的贡献或达到某项目标，实际上被置于次要地位。基于预算的机构的首要考验及其生存的首要条件，是获得预算。而从预算本身的定义来说，预算是与贡献无关的。与预算相关的，只是好的意图。

当效率成为罪过的时候

效率和成本控制虽然很受人们的赞赏，但在基于预算的机构中，并不真正被看成是一种优点。基于预算的机构的重要性，基本上是通过它的预算规模和人员规模来衡量的。因此，以较小的预算和较少的人员而获得成果，是不算绩效的。实际上，这种做法有时还会危及服务机构。如果不把预算花光，那就是向制定预算的人(不论是立法机构或一个公司的预算委员会)表明：可以放心地削减下一个财政年度的预算。

在三四十年以前，人们认为以下现象是俄国计划制度的特点和它的主要缺点：在计划期间快结束时，苏俄的管理者把拨给他们的全部款项拼命地花光，因而造成很大的浪费。而现在，由于各地都有基于预算的机构，这种弊病已经成为一种普遍现象。在基于预算的机构中，管理者在年终所感到的这种压力，肯定是造成美国防务努力中许多浪费的原因。“补偿购入”，即大大低估总成本以便使一项新计划或新方案获得批准，也成为基于预算的机构的固有现象。

“帕金森定律”讽刺了英国海军部和英国殖民事务部，它们的工作和作用减少得愈快，即英国海军和大英帝国愈是收缩得快，它们的人员和预算的增加就愈快。帕金森定律把这归咎于人类的劣根性。但是，对于依赖预算的人来说，这完全是一种自然行为。因为他们的绩效和重要性，归根到底是通过预算来衡量的。

获得预算与把效率作为绩效的严峻考验是不相容的。结果，难以捉摸的是，服务机构阻止管理人员以较低的成本和较高的效率去从事工作。而且，事实上，如果他们以较低的成本和较高的效率工作，还会遭受惩罚。他们一直得到鼓励的，是通过“补偿购入”争取预算。而这些，都是以预算为基础的结果。

但是，依赖于预算拨款，对效果所造成的危害甚至更大。它使得提出“服务机构的业务应该是什么”这一问题带有危险性。这个问题始终是有争议的，而有了争论就可能得不到支持。因此，基于预算的机构都努力回避这个问题。从最好的情况来讲，只有通过对公众和自己隐瞒真相，服务机构才能获得效果。

例如，美国农业部从来都不愿意询问：自己的目标应该是提高农场生产率，还是支持小农场？几十年以来，人们已经认识到：这两个目标并不像原来设想的那样是一致的，而且越来越不兼容。但是，如果承认了这一点，就会因为引起争论而危及农业部的预算。结果，美国的农业政策在所谓的(可怜的)公共关系运动上花费了大量的资金和人力。这里所说的公共关系运动，是指表示出对小型农场主的支持的运动。而农业部的有效活动——而且的确是很有效的，却是集中消灭小型农场主而代之以生产率更高的“农业企业”，即作为企业而不是作为一种“生活方式”来经营的、高度资本化和高度机械化的大型农场。这项重点可能是正确的，但却不是最初创建农业部的本意，也不是立法机构批准农业部预算时所期望的。

目前，欧洲共同市场的农业政策面临着同样的两难困境，而它也试图以金钱代替政策、以公共关系代替绩效来回避这个难题。

美国的社区医院不是政府创办的，而是私人创办的。虽然也是非营利性的，但它正如各处的医院一样，在目标和使命上也存在着混乱，因而损害到了效果和绩效。

医院是不是应该实际上成为医生施诊的场所——像绝大多数老一辈的美国医生所认为的那样？它是不是应该成为一个社区保健中心？它是应该集中精力于社区的主要保健需要，还是应该力图与每一项医学进步并驾齐驱，而不管医疗设备成本多高、使用率多低呢？它应该集中精力于社区的预防医疗和保健教育吗？或者它应该集中精力于恢复已受到损害的健康吗？

上述有关医院业务的每一种主张都有其理由，而且每一种主张都值得听取。有效的医院，肯定应该有多项目标并在各项目标之间维持平衡。但是，绝大多数医院所做的，却是假装认为根本不存在需要做出决策的基本问题。结果，正如所预料的那样，造成了混乱，并损害了医院执行任何一项职能和实现其使命的能力。

企业中的服务部门，也存在着回避的倾向——回避有关职能、使命和目标的争论。

人事部门的首要职能，是使公司的人力资源得到最有效的利用吗？或者，人事部门是一个福利部门和保姆吗？人事部门的目的是使员工接受公司的政策、规则和规定吗？或者，它的宗旨是帮助制定出对员工有意义，并能使员工有所成就和发展的组织结构和业务结构吗？所有这些，都是对人事工作的合理界定。每一项都可以成为真正有效的人事部门的基础。但是，我所知道的人事部门，实际上没有一个愿意正面回答这些问题。这些问题会引起争论。结果，人事部门对不同的对象谈论不同的事。因此，最终肯定没有效果并走向失败。（有关这一点，请参见本书第23章。）

由于服务机构依赖于预算拨款，因而无法确定优先次序和集中精力。但是，如果不把稀缺的资源集中于少数的优先项目，就不可能取得任何绩效。

一家制鞋厂如果占有工作鞋市场的22%，那么它可能是一家赢利企业。如果它能够把市场份额提高到30%，特别是，如果它所经营的鞋产品市场在扩大时，它的确就经营得很好了。它用不着多关心向其他企业购买工作鞋的那70%的用户。至于时尚女鞋的消费者，它也根本用不着去关心。

与此相对的，是一家基于预算的机构的情况。为了获得预算，该机构实际上需要得到几乎稍有关联的每个利益相关者的批准或至少是默认。对于一个企业来说，22%的市场份额完全能令人满足了；而对于一个基于预算的机构来说，如果剩下的78%的利益相关者——甚至是少得多的某一比例——不予支持的话，那也绝对是致命的了。如果在所有利益相关者中22%的人并不积极支持，它也许还能存在下去。但是，如果它不能获得较多的支持或至少默认的话，它就要认识到自己处于严重的危险之中了。而这就意味着服务机构不能集中精力提供服务，而必须努力去讨好每一个人。

一个极端的例子是美国大城市的警察部门。它知道自己应该优先关心的是什么。例如，在住宅区，首要的是保证街道上的安全。这是一个可以达到的目标，所需要的，主要是增加巡逻警察的人数。在城内的贫民区，首要的也许是保证住宅中的安全，即防止强奸、抢劫和偷盗。达到这个目标要难得多，特别是在拥挤的住宅区。由于有大量吸毒成瘾和视钱如命的人，实现这一目标更为困难。但是，在这个目标方面，也能取得可以衡量的进展。假如遇到下面的情况：有个老太太打来电话，说在她房子外面的树上捉到了一只猫。又有一位可敬的房主把自己锁在屋外了，需要警察来帮他开门。还有一位房主抱怨隔壁邻居吵闹，等等。每个接到这种电话的警官都知道自己应该这样回答：“我们是为大众服务的，不是为私人服务的。”但是，从来没有人这样回答。如果真的这样回答了，这位老太太立刻就会给她选出的市议员打电话抱怨，说她是一个纳税人，却一直得不到警察局有礼貌的接待。结果，全国的每一个警察局，虽然知道什么是应该优先注意和集中有限力量解决的，但却不得不分散其力量——的确，它也没有其他选择。而这就意味着，在城郊住宅区的街道上和贫民区的住宅内，都无法保障安全。

最后，由于服务机构是以预算为基础的，这就使它更难于抛弃错误的、陈旧的事物。结果，在遭受内部的、缺乏生产率的努力的钳制方面，服务机构甚至比工商企业还要严重。

没有一家机构愿意放弃它所做的事情，工商企业也不例外。如果一家机构由于其绩效和成果才获得收入，因而要经受绩效的考验的话，缺乏生产率的、陈旧的东西迟早将被顾客淘汰。而在以预算为基础的机构中，却不存在这种约束。相反，这种机构所做的事情，总是被认为是有益的、符合公众利益的。

因此，由于缺乏成果而加倍努力的诱惑力很大。更准确地说，因为没有取得什么绩效而把预算加倍的诱惑是巨大的。最重要的，这种诱惑是在责备外界的愚蠢或反动阻挠，是在把缺乏成果看成是自己公正的证明，看成是与优质工作并驾齐驱的理由。

使没有生产率的事物持续下去这一倾向，决不限于公共服务机构。在当今大型企业的服务部门中，这一倾向也同样普遍。组织计划人员、电子计算机专家或运筹学家全都争辩说：负责经营作业的管理者对他们服务项目的抵制，就是他们服务的必要性的明显证明，是必须使其“宣传努力”加倍的理由。当然，这种争辩有时是有道理的。但更经常的是，这导致无法把努力集中在取得绩效和成果所必需的领域，也无法把努力集中在可能取得绩效和成果的领域。

所有服务机构都受到这样一种倾向的威胁，即墨守过去，而不是摆脱过去，并让最好和最能干的人去保卫那些已经没有意义或不能为其宗旨服务的事情。政府机构特别容易犯这种错误。（关于这一点，请参见作者的《不连续的时代》(The Age of Discontinuity，1969)，特别是其中的“政府的弊病”。）

传统的政治理论以这样一条公理为依据，即政府的职能是永存的。有一种几乎具有教理力量的固有信念，即无论政府做什么，它都是永久的。可是，政府所做的也是一种人类活动，而人类所做的每一件事，除了人的生理和精神功能以外，迟早都会有“废弃”那一天。如同所有其他各种机构的合理规则一样，今天政府的合理规则，并不是“无论我们做什么，我们都将一直存续下去”，而是“无论我们今天做什么，都很可能在相当短的时期内成为被废弃的对象”。