根据上述讨论可见，所谓的组织“职能原则”的性质非常复杂。这种原则假定目标和活动的职能化可以并行。如果不存在这种平行对应关系，目标的分解便不能为组织提供任何依据。

如果说职能化的局限性是显而易见的，那么它的价值也是明显的。因为一个组织单位的活动，如果是为了实现具体明确的目标，那么该单位的决策制定问题就相应简化了。权衡备选方案时所要考虑的价值要素可能全都与组织目标相关，但如果能成功地加以职能化，情况就变得比较简单了。例如，防火单位只需要考虑其活动对失火次数的影响即可。

另一方面，职能化如果脱离了实际，如果不符合组织活动的技术要求，就会导致决策质量的劣化。因为在这种情况下，受到单位活动影响但是又没有包含在组织目标陈述中的价值，会在决策制定过程中被忽略。

依据“地区”和“客户”来进行专业化分工

管理文献一般都没有认识到，依据“地区”和“客户”来进行专业化分工实际上只是职能化的特例。我们前面也说过，因为一个目标的完整定义不仅包括要实现哪些价值，还包括对这些价值所涉及的具体人群的详细说明。

如果依据“地区”和“客户”来进行专业化分工只是职能化的形式，那么要获得分工的成功，就必须满足以下有效职能化的条件：①按职能划分组织活动和目标，在技术上必须可行；②分解后的活动，在很大程度上不应该影响到与其职能无关的价值。

对于第一点，我们再次用卫生部门为例来说明。将传染病防治计划划分成两部分，分别致力于降低男性和女性的发病率，这在技术上是行不通的。

至于第二点，我们将在详细论述。举个例子，我们在这里只需回想一下常见的新闻报道：由于消防部门拒绝或无力打破辖区的界线，失火的建筑物终于被烧成一片废墟。

效率和预算

我们要考虑一下公共机构的预算编制过程，以及这一过程若要符合理性要求所必须采取的形式，作为本文所提方法的实际应用。

我们在前面已经断言，效率概念有这样的含义：在分析时可以将管理情况分解成一个正价值要素（要达到的目标）和一个负价值要素（成本）。实际进行这种分析需要一种技术方法，以便管理者能够用成果和成本去比较各备选开支方案。预算文件可以为这一比较提供依据。

公共预算过程的实质是，它要采用一个综合性计划来涵盖某段有限时间内的全部开支。但是我们如果把预算当做控制效率的工具使用，就必须对现有的技术方法进行一些重要的改进和提高。

传统预算方法的不妥之处

典型的政府预算包括哪些内容？一般来说，它要说明来年每个部门允许的开支额以及支出方式。那又要如何得到预算中的特定数字？究竟是如何决定要把预算额的14%投入防火工作、11.6%投入公路建设的？

不同地区，对这个问题的回答有所不同。有些预算无非是照搬去年的开支数字而已；有些预算是以固定百分比增加或减少原来的拨款额得到的；还有些则是以各部门申请拨款额的一定比例为依据来确定，申请额最高的部门得到的款额最多。另外还有些预算甚至非常缺乏系统计划。

如果有人认为上述说法是夸大其词，那么我下面列出的几条增加支持市政预算案的拨款额的正当理由，即使最怀疑这种说法的人也应该被说服了：

“薪水应该与公务职责相称。”

“随着工作量的增加，自然要求提供更多供应品，成本自然也会提高。仅邮费一项一年就达2500美元。”

“选举前后，这项工作都需要花费时间和精力。”

“去年我们就曾经要求大幅度增加拨款额，可是被拒绝了。”17

当然，有少数几个城市和机构属于例外。它们试图用更加理智的预算评审，来取代这种无计划的过程。另外，包括美国农业部在内的好几个联邦政府部门也是如此。18

长期预算

如果我们要把预算编制当做合理安排开支的依据，就必须用两种综合预算来替代目前这种不妥当的文件：年度预算和长期预算。由于年度预算仅仅是长期预算的一个片断，所以我们只需要讨论长期预算。

长期预算由以下几个部分组成：①对各个部门所面临的问题严重性的长期趋势进行估计。比方说，为了防火，必须注意易燃物质的分布和集中程度，必须保持清洁的街道长度，图书馆服务的必需人数等；②适当服务水准的长期估计，也就是该市打算向市民提供的服务水平。比方说，每千人所占的公共场地面积、具体的火灾损失额等；③一项长期工作计划，用工作单位来表示，为了实现前两项中提出的项目计划而必须提供的服务，以及必须建立起的设施；④让工作计划与地方财政资源产生关联的财务计划。

第1项主要是事实问题，第2项主要是价值判断问题。在前两项决策制定了以后，第3、4项主要就成为事实问题了。因此，②和④之间的权衡和预算计划的决定，看来是一项立法任务。然而立法机关在获得前3项的相关事实信息方面需要帮助。

在目前的预算程序中，前两项甚至连预算文件的一部分都算不上，预算的全部内容都是根据后两项而设的。而且，通常就是把一份单独的预算计划提交立法机关，获得批准或进行修正。如果能获得必需的信息，直接将第2项中包含的政策问题提交立法机关，并向立法机关提交各种备选预算计划，指明增加或缩减开支的政策含义，看来要好得多。所以，如果立法机关要对公共政策的决定产生影响，就必须按这一思路进行改善。

在现有惯例下，最常见的情况是，基本政策往往是由机构中受命进行预算评审的技术人员来决定的，立法机关没有任何评审政策的机会。之所以存在这种情况，部分原因在于普遍不承认政府目标中的相对要素。19由于政策的大多数立法声明，都只阐明政府活动的目标，而不说明所要达到的适当的服务水平，所以“专家”不可能以事实为依据，来判断给某部门拨款的恰当性。因此目前的程序看来无法充分保障我们对政策决定进行民主控制。20